SEANCE DU MERCREDI 6 OCTOBRE 1976
COMPTE-RENDU
La séance est ouverte à 15 heures tous 1 es membres du Conseil étant présents.
M. le Président indique que l'ordre du jour comporte tout d'abord l'examen en application de l'article 37, alinéa 2, de la Constitution de la nature juridique de divers textes relatifs, d'une part, aux droits de port et de navigation dans 4Ç les ports maritimes, d'autre part, aux personnels communaux
M. le Président donne la parole à M. GOGUEL qui, pour l'affaire relative aux droits de port et de navigation, présente le rapport ci-après :
RAPPORT
Introduction
Le Premier Ministre a demandé au Conseil constitu- tionnel de se prononcer sur la nature juridique d'un certain nombre de dispositions figurant dans la loi du 28 décembre 1967 portant réforme du régime relatif aux droits de port et de navigation, loi dont la loi de finances pour 1974 a modifié les articles 1, 6, 7 et 14 sur des points figurant dans les dispositions qui nous sont soumises ; nous aurons également à nous prononcer sur la nature juridique d'un alinéa de l’ar- ticle 64 de la loi de finances pour 1974 qui, à la suite de cette modification, a prévu le maintien de l'assiette des droits de port jusqu'à la publication du décret modifiant cette assiette, en application de cette loi de finances.
Avant d'examiner ces dispositions (qui, puisqu'elles sont contenues dans une loi votée par le Parlement postérieu- rement à la promulgation de la Constitution, ne pourront être éventuellement modifiées par décret que si le Conseil consti- tutionnel décide qu'elles sont de nature réglementaire), il me paraît nécessaire de rappeler rapidement quels sont les di- vers régimes selon lesquels sont gérés les ports français (I).
J'analyserai ensuite la nature juridique des dis- positions qui nous sont soumises et qui concernent divers droits de port et de navigation institués par la loi du 28 décembre 1967 compte tenu notamment de ce qui concerne la fixation de leur taux, leur assiette, et leurs modalités de recouvrement, ainsi que de leur affectation (II).
J'examinerai enfin le problème posé par le fait que des services de certains ports peuvent être concédés à des collectivités territoriales, compte tenu du fait que les conditions dans lesquelles ces collectivités s'administrent librement doivent, aux termes de l'article 72 de la Constitu- tion, être prévues par la loi (III).
La distinction essentielle en ce domaine est entre les ports autonomes et les ports non - autonomes.
En outre, parmi ces derniers, il faut distinguer les ports de commerce et de pêche (principaux ou secondaires), d'une part, les ports de plaisance, d'autre part.
Ce sont des établissements publics de l'Etat, dotés d'un conseil d'administration composé pour moitié de membres désignés par les Chambres de Commerce et d'industrie et par les collectivités locales de la circonscription du port, ainsi que de représentants du personnel, et, pour l'autre moitié, de membres représentant l'Etat et de personnalités choisies par mi les principaux usagers du port ou désignées en raison de leur compétence. Le directeur du port autonome est nommé par décret en conseil des ministres. L'Etat participe, pour une part importante, définie par la loi, aux dépenses d'équipe- ment des ports autonomes.
En principe, leur gestion pourrait être exercée en régie directe : mais ce n'est le cas que pour quelques minuscules ports de pêche.
En fait, pour les ports de commerce ou de pêche de quelque importance, les Chambres de Commerce et d'Industrie participent pour une grande part, par la procédure des fonds de concours, aux dépenses d'infrastructure.
En fait aussi, la gestion de ces ports est dans l'immense majorité des cas confiée, par la voie d'une "concession d'outillage public" dont la substance déborde con-sidérablement le titre, soit à des Chambres de commerce et d'industrie, soit à des collectivités territoriales (dépar- tement dans un cas au moins, et plus souvent communes, parfois groupées en syndicats, soit même à des entreprises privées (port de pêche de LORIENT).
Et d'abord, quels sont ces droits, qui ont rempla- cé de par la loi du 28 décembre 1967 un nombre beaucoup plus considérable de taxes, droits, péages et redevances résultant d'une part des lois du 7 janvier 1920, du 1er avril 1942, du 3 septembre 1947, du 6 janvier 1954 et du 31 décembre 1954, d'autre part des articles 225 et 270 à 283 du Code des Douanes, enfin des articles 26 à 30 et 33 du Code des Ports Maritimes ?
A propos de chacun des droits institués en 1967, je dirai selon quelle procédure sont déterminées les règles de taux, d'assiette et de modalités de recouvrement qui le concernent, et au bénéfice de qui il est perçu.
- droit de francisation et de navigation en ce qui concerne les navires français,
- droit de passeport en ce qui concerne les navires de plaisance ou de sport appartenant à des étrangers ré-sidant en France.
L'assiette, le taux et les modalités de recouvremen de ce droit annuel sur les navires sont fixés par un tableau annexé à la loi de 1967 (art. 3) . Le droit dont il s'agit est perçu au profit de l'Etat.
Les dispositions de la loi du 27 décembre 1967 concernant ce droit annuel sur les navires ne figurent pas
parmi celles dont il est demandé au Conseil constitutionnel d’apprécier la nature juridique.
Par ailleurs, il faut noter que selon le projet de loi déposé par le gouvernement (Sénat, n° 200, session ordi- naire 1966-67), le taux et les modalités d'application de ce droit auraient été fixés par décret.
Le rapporteur de la Commission des Finances du Sénat a fait observer qu'il y aurait eu là méconnaissance de la règle fixée à l'article 34 de la Constitution, aux termes duquel "la loi fixe les règles concernant ... l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures..." . Le Sénat a voté alors un amendement renvoyant cette fixation à une loi ultérieure. Finalement, le gouvernement a déposé devant l'Assemblée Nationale un amende- ment, qui a reçu l'accord de celle-ci, puis celui du Sénat, et qui avait pour objet d'introduire ces règles d'assiette, de taux et de modalités de recouvrement dans un tableau annexé à la loi elle-même.
Il n'y a donc aucun doute sur la nature juridique des dispositions de la loi du 28 décembre 1967 concernant le droit annuel sur les navires : elles sont de nature législa- tive, ce que reconnaît en somme le Premier Ministre, en ne nous demandant pas de nous prononcer à leur sujet.
Il était cependant nécessaire, à mon sens, de vous donner ces indications, car la comparaison entre ce qui concerne le droit annuel sur le navire et ce qui concerne les autres droite de port et de navigation institués par la loi du 28 décembre 1967 peut contribuer à éclairer la nature juridique des dispositions de la loi concernant ces autres droits.
Ce droit de port comporte :
a) pour les navires de commerce :
- une taxe sur la jauge (dénommée depuis la loi de finances pour 1974 taxe sur le navire) mais le décret d’application n'étant pas encore paru, la taxe sur la jauge subsiste en fait.
- une taxe sur les marchandises,
- une taxe sur les passagers,
- éventuellement, une taxe de stationnement si le séjour dans le port dépasse un certain délai.
b) pour les navires de pêche :
- une redevance d'équipement des ports de pêche établie sur les produits de la pêche maritime.
Toutefois, cette redevance d'équipement peut être remplacée par le droit de port sur les marchandises ou par une taxe calculée en fonction de la jauge du navire et de la durée de son séjour dans le port.
c) pour les navires de plaisance ou de sport :
- une redevance d'équipement des ports de plaisant perçue en fonction de la durée des séjours de ces navires dans les ports maritimes.
La loi du 28 décembre 1967 a institué trois régimes différents en ce qui concerne la fixation du taux de ces diverses taxes et redevances, dont l'ensemble constitue les droits de port.
a) L'assiette et le taux de la taxe sur les passagers sont identiques pour tous les ports et sont fixés par décret.
Il ne nous est pas demandé de nous prononcer sur la nature juridique de cette disposition, qui figure au 2) de l'article 7 de la loi, et dont le Premier Ministre recon- naît donc la nature législative.
Toutes les autres taxes et redevances sont àtaux variable selon les ports. Mais, selon la lettre de la loi. ces taux ne sont pas tous fixés selon la même procédure.
b) Les taux de la taxe sur les navires (ex-taxe sur la jauge, dont le titre a été modifié par la loi de finances pour 1974), de la taxe sur les marchandises, éventuel- lement de la taxe de stationnement et ceux de la redevance d'équipement des ports de plaisance sont fixés pour chaque port par arrêté du ministre chargé des ports, pris "sur pro- position de la collectivité ou de l'établissement public intéressé" et après consultation du ministre de l'économieet des finances ainsi, pour les ports non autonomes, que du ministre de tutelle de la collectivité ou de l'établissement public intéressé et , pour les ports de plaisance, du ministre chargé de la jeunesse et des sports ainsi que du ministre chargé du tourisme.
c) Les taux de la redevance d'équipement des ports de pêche sont fixés, pour chaque port, par arrêté, la consultation du ministre de l'économie et des finances et du ministre de tutelle de la collectivité ou de l'établisse- ment public intéressé étant complétée par celle du ministre chargé de la pêche maritime.
L'article 8 de la loi, concernant le taux de cette redevance, ne mentionne pas la proposition de la collec- tivité ou de l'établissement public intéressé. En fait, il résulte des indications qui m'ont été données que cette pro- position n'en a pas moins lieu.
Cette redevance, je vous le rappelle, peut être rem- placée soit par le droit de port sur les marchandises, soit par une taxe établie en fonction de la jauge brute du navire et de la durée de son séjour dans le port.
Vous noterez que l'expression de la loi "collectivité ou établissement public intéressé", ne couvre pas le cas où ce sont des entreprises privées qui sont concessionnaires de la gestion des ports, soit sous forme de concession d'outillage public, soit, pour les ports de plaisance, sous une forme encore plus complète.
En effet, dans ce cas, le cahier des charges de la concession détermine les tarifs d'usage que le concessionnaire est autorisé à percevoir, et la procédure de l'arrêté ministé- riel pris sur proposition des collectivités ou établissements publics intéressés n'a donc pas à s'exercer.
Toutes les dispositions de la loi du 28 décembre 1967 concernant la manière dont sont fixés les taux, variables d'un port à l'autre, de ces droits de port, taxes et redevances sont soumises à l'appréciation du Conseil constitutionnel.
d) Voyons maintenant ce qui concerne l'affectation du produit de ces taxes.
En ce qui concerne la taxe à taux uniforme sur les passagers, un quart de son produit va à l'Etat, et trois quarts aux collectivités ou établissements publics participant au financement des travaux du port.
Il ne nous est pas demandé de nous prononcer sur la nature juridique du 2è alinéa de l'article 14 de la loi, qui prononce cette affectation, non plus que sur le 2° de l'article 7, qui concerne la fixation de l'assiette et le taux de cette taxe sur les passagers. Ceci paraît indiquer que le Premier Ministre reconnaît qu'il s'agit là d'une imposition. On peut se demander si, dans ces conditions, il est tout à fait conforme à l'article 34 de la Constitution que le taux de cette taxe soit fixé par décret. Mais c'est une question qui n'a pas été soulevée au cours des débats parlementaires, et qui ne nous est pas posée.
En ce qui concerne les autres droits, taxes et rede- vances à taux variable fixé par arrêté, ils sont perçus "au profit des collectivités ou des établissements publics partici- pant au financement des travaux du port".
Vous noterez que cette formulation, qui figure aux articles 14 (1er alinéa) et 15 de la loi du 28 décembre 1967 diffère de celle de l'article 7, qui mentionnait "les collec- tivités et établissements publics intéressés". Vous noterez également que, comme la précédente, elle exclut les entreprises privées qui peuvent, par la voie d'une concession d'outillage public ou de la concession de création, entretien et exploita- tion d'un port de plaisance, constitueren fait les organismes chargés de la gestion d'un port : en effet, comme nous l'avons dit il y a un instant, ces entreprises privées ne perçoivent pas des droits de port, mais pratiquent des tarifs d'usage prévus par le cahier des charges de la concession.
Il faut enfin noter que partie de la redevance d'équi- pement des ports de pêche peut être affectée, non au port de débarquement, mais au port d'attache du navire de pêche, lorsque le port d'attache le revendique.
L'article 16 précise d'autre part que le produit des redevances d'équipement des ports de pêche et des ports de plaisance ne peut être utilisé qu'à des dépenses effectuées respectivement dans l'intérêt de la pêche ou de la plaisance. La même précision n'est cependant pas donnée en ce qui concerne le cas où la redevance d'équipement des ports de pêche est remplacée, comme le permet le 2è alinéa de l'article 10, soit par le droit de port sur les marchandises, soit par une taxe établie en fonction de la jauge brute du navire et de la durée de son séjour dans le port.
L'article 17 dispose que le produit des droits de port perçus dans les ports non autonomes constitue "pour les collectivités, établissements publics et autres organismes gestionnaires une recette ordinaire, affectée à l'ensemble des dépenses du port, à l'exclusion de toute autre dépense" : on trouve là une formulation plus large qu'aux articles 7, 14 et 15, et qui pourrait couvrir le cas des entreprises privées concessionnaires, si celles-ci percevaient des droits de port.
Cet article dispose aussi que l'excédent éventuel du produit des droits par rapport aux dépenses doit d'abord servir à constituer un fonds de réserve, puis lorsque celui-ci atteint un maximum fixé par arrêté ministériel, être affecté soit au remboursement anticipé d'emprunts contractés à fins d'inves- tissement, soit à la réduction des taux des droits de port.
En somme, vous le voyez, toutes les taxes et rede- vances établies par les dispositions législatives soumises à notre examen présentent ce caractère commun de comporter des taux variables selon les ports, et fixés par simples arrêtés ministériels sur proposition des organismes locaux qui parti- cipent au fonctionnement du port et au financement de ses travaux, et d'autre part d'être affectées en totalité aux dépenses ou à certaines dépenses effectuées par ces orga- nismes .
Quelle est donc la nature de ces droits, taxes et redevances ?
Ce ne sont manifestement pas des impositions au sens de l'article 34 de la Constitution non plus qu'à celui de l'article 3 de l'ordonnance portant loi organique sur les lois de finances.
Ce ne sont pas des rémunérations de services rendus par l'Etat au sens de l'article 5 de cette ordonnance, puisqu'ils ne sont pas établis par décret en Conseil d'Etat et que leur produit n'est pas prévu et évalué par la loi de finances.
Ce ne sont pas non plus des taxes parafiscales, car celles-ci sont elles aussi établies par décret en Conseil d’Etat leur perception devant être autorisée chaque année par la loi de finances.
Il m'apparaît clairement, dans ces conditions, que les droits, taxes et redevances institués par les dispositions de la loi du 28 décembre 1967 qui sont soumises à notre examen présentent le caractère de rémunérations perçues à l'occasion d'un service rendu : il en résulte que les textes qui les établissent sont de caractère réglementaire.
Le fait que les règles d'assiette de ces droits, taxes et redevances prennent toujours en compte outre la jauge du navire les opérations commerciales d’embarquement ou de débarquement ou la durée des séjours effectués dans les ports marque bien que c'est en raison du service rendu par la réali- sation de ces opérations ou par ce séjour que sont dûs les droits et taxes dont il s'agit. Sans doute la fixation des taux ne prend-elle pas seulement en compte le coût ponctuel des opérations effectuées, mais comporte-t-elle une participation aux dépenses d'équipement des ports, (participation qui cor- respond même à la totalité de la redevance due par les navires de pêche et ceux de plaisance ou de sport). Mais cette circons- tance ne me paraît pas modifier la nature du droit, qui reste bien la rémunération d'un service rendu, car un prix de revient comporte toujours une part destinée à l'entretien, à l'amortis- sement ou à l'amélioration des équipements qui ont permis de produire un bien ou de rendre un service.
Cette interprétation est conforme à celle qui résulte de certains arrêts du Conseil d'Etat. Sans doute ne sommes-nous pas liés par la jurisprudence de la Haute Assemblée adminis- trative. Il vaut cependant la peine, me semble-t-il, de consta- ter que le raisonnement que je viens de développer est du même ordre que ceux qui ont conduit le Conseil d'Etat à rendre certains de ses arrêts.
En 1953, une loi du 11 juillet avait donné au gouver- nement LANIEL le droit de prendre par décrets un certain nombre de mesures, à l'exclusion de mesures fiscales. Dans le cadre de cette délégation, un décret du 24 septembre 1953 avait institué ou aménagé un certain nombre de redevances d'usage des aéroports Ce décret fut attaqué par le syndicat national des transporteurs aériens, lequel en demandait l'annulation en soutenant que les- dites redevances avaient le caractère d'un impôt et ne pouvaient donc être établies dans le cadre de la délégation de pouvoir consentie au gouvernement par la loi du 11 juillet 1953. Le Conseil d'Etat a rejeté ce recours. Il a en effet considéré que ces redevances d'aéroport présentaient, non le caractère d'un impôt, mais celui d'une "redevance pour service rendu", répon- dant à un usage déterminé du domaine ou au paiement d'un service et non au souci d'alimenter les besoins généraux du budget d'une collectivité publique. Il vaut la peine de citer un passag de cet arrêt du 21 novembre 1958 : "Ne sauraient être regardées comme réservées à la loi l'institution ou l'aménagement de redevances demandées à des usagers en vue de couvrir les charges d'un service public déterminé ou les frais d'établis- sement et d'entretien d'un ouvrage public, et qui trouvent
leur contrepartie directe dans des prestations fournies par le service ou dans l'utilisation de l'ouvrage".
Cela me paraît être exactement le cas devant lequel nous nous trouvons : c'est pourquoi je vous proposerai de reprendre cette formulation dans notre décision.
D'autres arrêts du Conseil d'Etat, concernant des surtaxes d'abattage établies par des communes en vue de per- mettre l'amortissement des dépenses engagées pour "la cons- truction, la réédification ou la modernisation d'abattoirs municipaux", ont constaté que ces surtaxes avaient également le caractère d'une redevance pour service rendu (15 mars 1961 - 20 mars 1968).
Telles sont les raisons pour lesquelles, conforté dans mon raisonnement par celui du Conseil d'Etat que je viens de rappeler, je suis parvenu à la conclusion que les divers droits de port et de navigation institués par les dispositions de la loi du 28 décembre 1967 qui nous sont soumises présentent tous le caractère de rémunérations pour services rendus, et que ces dispositions sont en conséquence de nature réglementaire et non pas de nature législative.
Il en résulte que le gouvernement doit pouvoir modi- fier par décret les dispositions législatives concernant ces droits, taxes et redevances.
Nous sommes informés, par la communication du projet de décret établi à cet effet (pour le cas où le Conseil consti- tutionnel déciderait que les dispositions en cause ne sont pas de nature législative) que l'intention du gouvernement est de supprimer la procédure des arrêtés du ministre de l'équipement pour la fixation des taux, ceux-ci devant être à l'avenir arrêtés directement par les collectivités ou établissements publics intéressés, qui n'ont actuellement qu'un pouvoir de proposition.
Les décisions de ces collectivités ou établissements publics seront applicables par elles-mêmes si, dans un délai de quinze jours, le Préfet ne fait pas connaître son opposition Celle-ci sera levée de plein droit si, dans le mois qui suit, le ministre chargé des ports ne la confirme pas. Avant de prendre sa décision, le ministre chargé des ports devra consul- ter le ministre de l'économie et des finances et le ministre chargé des transports ainsi que, le cas échéant, le ministre
de tutelle de la collectivité ou de l'établissement public intéressé. La consultation des ministres chargés des pêches, pou les navires de pêche, et de la jeunesse et des sports ainsi que du tourisme pour les navires de plaisance et de sport, disparaîtrait donc, mais celle du ministre chargé des trans- ports apparaîtrait.
La question pourrait se poser de savoir si la consul- tation obligatoire de certains ministres, prévue par la loi du 29 septembre 1967, présente un caractère législatif. Je ne le pense pas pour ma part, car il m'apparaît qu’il s'agit d'une simple question de répartition de compétence entre diverses autorités de l'Etat, répartition qui, selon notre jurisprudence constante, est de la compétence du pouvoir réglementaire.
En définitive, je vous propose donc de décider que les droits de port, constitués par diverses taxes et redevances ont le caractère, non d'une imposition, mais d'une redevance en rémunération de service rendu, et qu'en conséquence les dis- positions de la loi du 28 décembre 1967 concernant leur assiette leur taux et leurs modalités de recouvrement sont de nature réglementaire.
De cette décision, il résultera nécessairement que le produit de ces droits, taxes et redevances, devra toujours être attribué à la collectivité ou à l'établissement public conces- sionnaire de la gestion totale ou partielle du port dans lequel ils auront été perçus. En conséquence, les articles 14, 15, 16 et 17 de la loi dû 28 décembre 1967 qui concernent l'affectation de ces recettes et qui sont soumis à notre examen, doivent être considérés comme n'ayant pas le caractère législatif : il va de soi en effet qu'une mesure réglementaire éventuelle qui aurait pour objet d'affecter le produit de ces droits, taxes et rede- vances, soit à l'Etat, soit à des collectivités ou établissements publics autres que ceux qui participent au financement et au fonctionnement du port où sont perçus ces droits, taxes et redevances, aurait pour conséquence nécessaire de transformer la nature de ces droits, taxes et redevances, qui ne rémunéré- raient plus un service rendu puisqu'ils ne bénéficieraient plus à la collectivité ou à l'établissement public ayant rendu le service.
Je dois avouer que j'ai un peu hésité sur ce point, et que je me suis demandé s'il ne conviendrait pas de décider que les dispositions de la loi du 27 décembre 1967 concernant l'affectation des droits de port et redevances d'équipement seraient de nature législative. Mais cela conduirait à des
difficultés inextricables car les articles concernant l'affec- tation renvoient à ceux qui définissent les droits, taxes et redevances : or ces derniers sont certainement (à mon sens du moins) de nature réglementaire. A partir du moment où ils ne figureront plus dans la loi, comment d'autres articles de cette loi pourraient-ils s'y référer ? Sur le fond des choses, le projet de décret qui nous a été communiqué ne change d'ailleurs rien à ce qui figurait dans la loi. Mais dans la forme, il deviendrait très difficile à rédiger si les dispositions concernant l'affectation devaient être considérées comme de nature législative. Il serait au surplus paradoxal de décider qu'il faudrait une disposition législative pour déterminer l'affectation du produit des droits, taxes et redevances établis par la voie réglementaire:
Je pense donc, tout bien pesé, que les dispositions des articles 14, 15, 16 et 17 de la loi du 27 décembre 1967 sont de nature réglementaire, comme celles figurant aux arti- cles 1, 6, 7, 8, 9, 10, 11 et 12 de ladite loi qui nous sont soumises.
L'article 72 de la Constitution dispose que les collectivités territoriales de la République s'administrent librement, par des conseils élus, dans les conditions fixées par la loi.
La question pourrait donc se poser de savoir si les dispositions de la loi du 28 décembre 1967 instituant, pour les collectivités "intéressées" un droit de proposition en ce qui concerne le taux des droits de port, et affectant à ces collec- tivités le produit des droits perçus dans le port ne seraient pas de nature législative.
Mais je ne le crois pas : en effet, lorsqu'un département ou une commune, (ou un syndicat de communes, mais en ce cas il ne s'agit pas au sens propre d'une collectivité territoriale) participe à la gestion d'un port, c'est toujours en fonction d'une concession accordée par l'Etat (ou en certains cas, par un port autonome). La gestion du port, ou de
certains services du port, se distingue donc de l’administration de la collectivité territoriale elle-même. Elle a une base contractuelle. Je ne pense donc pas que l'article 72 de la Constitution puisse être considéré comme conférant le caractère législatif aux dispositions de la loi du 28 décembre 1967 qui mentionnent le rôle des collectivités territoriales dans la procédure de fixation du taux des droits de port non plus qu'à celles qui déterminent l'affectation du produit de ces droits à des collectivités territoriales.
CONCLUSION :
Je vous prie de bien vouloir m'excuser de vous avoir infligé un rapport aussi long et aussi touffu. Mais la matière n'est pas simple, et je dois avouer que j'ai eu quelque peine à comprendre quel est exactement le régime juridique du fonction- nement des ports non autonomes. Le fait que la loi du 28 décem- bre 1967 mentionne, tantôt les "collectivités ou établissements publics intéressés" (art. 7) tantôt les "collectivités ou éta- blissements publics participant au financement des travaux du port" (art. 14 et 15), tantôt enfin (art.17) les "collecti- vités, établissements publics ou autres organismes gestionnaires" montre bien, que, pour les ports non autonomes, les situations sont très diverses et très complexes.
Je crois cependant ne pas me tromper en disant que, en dépassant cette complexité, on peut résumer le problème de la façon suivante : dans le système actuel, les dispositions qui nous sont soumises donnent à des organismes autres que l'Etat le droit de proposer les taux de droits, taxes et redevances dont le produit est affecté à ces organismes ; ces droits, taxes et redevances n'ont pas le caractère d'impositions mais celui de redevances en rémunération de services rendus ; leur établisse- ment aurait donc pu résulter d'un texte réglementaire et non d'un texte législatif ; les dispositions qui nous sont soumises ont ainsi un caractère réglementaire et peuvent être déclassées il va enfin de soi que les nouvelles dispositions réglementaires à intervenir devront, pour conserver à ces droits et taxes le caractère de rémunération de services rendus, maintenir leur affectation aux organismes participant au financement et au fonctionnement des ports.
Le rapport de M. GOGUEL ne faisant l’objet d'aucune observation, M. le Président lui donne à nouveau la parole pour la lecture du projet de décision, lequel est adopté sans modifi- cation.
M. le Président donne alors la parole à M. COSTE- FLORET qui présente son rapport dans l'affaire relative au statut des personnels communaux :
Le Premier Ministre a demandé au Conseil constitutionnel par lettre du 8 septembre 1976 de se prononcer sur la nature juridique des diverses dispositions des textes concernant les règles que l’on envisage d’insérer dans la dernière partie du code de l'administration communale.
Il s'agit d'un ensemble de dispositions remontant pour le texte le plus ancien à une loi du 20 décembre 1961 et pour le plus récent à une loi du 13 décembre 1972 relative aux personnels communaux. C'est comme vous le voyez la suite de la codification des règles d'administration des communes qui ont déjà donné lieu récemment à deux décisions du Conseil constitutionnel le 19 novembre 1975 et le 11 mai 1976. La plupart des dispositions soumises à l'examen du Conseil aujourd'hui sont de simples désignations d'autorités compétentes pour prendre des mesures qui appartiennent au pouvoir réglementaire ou qui concernent la tutelle des collectivités locales ou d’un établis- sement dont nous reparlerons davantage tout à l'heure, qui est le centre de formation des personnels communaux. Il s'agit là de dispositions réglementaires. Le Conseil constitutionnel a, à diverses reprises, statué en ce sens. Les dernières décisions, à ce sujet, sont celles, citées dans les notes du Gouvernement, du 4 décembre 1962, recueil page 34, 12 mai 1964, recueil page 37, 19 novembre 1975 et 11 mai 1976 pour ne citer que celles relatives aux matières d'administration communale.
D'autres dispositions sont relatives à des modalités d'application de règles ; ainsi, article 6 de la loi du 20 décembre 1961, fixant au chiffe de 10 % le taux minimum d'incapacité permanente à partir duquel un agent touchera une allocation temporaire d'invalidité ou posent de simples règles de procédure administrative, article 8 de la loi du 13 juillet 1972, disant que le tribunal administratif doit statuer dans les huit jours quand il est saisi d'une réclamation contre la liste d'aptitude établie par certaines commissions. Il s'agit, là encore, en application d'une
jurisprudence constante du Conseil, de régles relevant de la compétence du pouvoir réglementaire. Seules dans les dispositions soumises ce jour au Conseil, deux méritent de retenir davantage notre attention. Elles concernent le centre de formation des personnels communaux. Elles nous apparaissent de nature législative. Si d'ailleurs cette conclusion n'est pas celle du Gouvernement, elle correspond à l'appréciation de la commission supérieure de codification.
Pour examiner la nature juridique des deux dispositions en question, nous commencerons par examiner ce qu’est le centre de formation des personnels communaux puis ensuite ce qu'il faut en déduire en ce qui concerne chacune des deux dispositions.
Tout d’abord, il paraît certain que le centre de formation des personnels communaux n'entre dans aucune catégorie préexistante d’établissement public.
Comme l'écrit FAVOREU citant M. HOURTIQ : "les doctrinaires ne manqueront pas de remarquer que, pour la première fois, une institution appelée à jouer un rôle essentiel a le statut d’un établissement public inter communal à l'échelle nationale" en soi cette formule est riche de virtualités."
M. FAVOREU lui-même développe les mêmes idées dans les termes suivants ; "le centre de formation apparaît comme un instrument des communes destiné à assurer un service public inter communal à leurs frais mais sous la responsabilité de leurs représentants élus. Jusqu'ici les communes pouvaient s'unir pour créer un établissement public chargé de gérer un ou plusieurs services publics dans l'intérêt commun, mais cela était limité à quelques collec- tivités ; désormais la mise en commun des moyens et des ressources peut avoir une portée nationale, ce qui aurgmente la puissance de l'action ainsi menée".
Une analyse même rapide des traits particuliers de cet organisme ne peut conduire qu'à être d’accord avec les conclusions de cet auteur.
Le caractère intercommunal de ce centre n'est pas contestable. Sa mission consiste à organiser des concours et à contribuer à la formation des personnels communaux ou d'établissements rattachés aux communes. La conséquence de ce rattachene nt du centre aux communes apparaît :
- 1) dans la composition du conseil d'administration : très large majorité des représentants, à parité, des communes . des établissements municipaux et, d'autre part, de leurs personnels.
- 2) dans son financement mis, à titre presqu'exclusif, à la charge des communes.
Mais le centre est compétent sur l'ensemble du territoire national et soumis à sla tutelle directe d'un ministre (ce qui est habituellement le cas pour les établis- sements publics nationaux).
Seul établissement communal à avoir compétence sur l'ensemble du territoire national, et de ce fait à être soumis à la tutelle d'un ministre, il doit être considéré comme constituant une "catégorie" au sens de l'article 34 de la Constitution.
C'est pourquoi en 1972, c'est le législateur qui crée ce centre et édicte ses règles constitutives.
Cette appréciation n’est pas contestée aujour- d'hui. La commission supérieure de codification, en accord avec le Gouvernement, retient le caractère législatif des règles constitutives de ce centre, puisque le Conseil constitutionnel n'est pas saisi de l'ensemble des articles 508-4 à 508-9 nouveaux du code d'administration communale, mais simplement de deux points particuliers que nous allons examiner à présent.
Ayant donc vu les caractères spécifiques du centre de formation des personnels communaux qui conduisent àestimer qu'il ne peut faire partie d’aucune des catégories d'établissement public existant actuellement, nous devons en déduire qu'il constitue à lui seul une catégorie au sens de l'article 34 de la Constitution et que, dès lors, c'est le législateur qui est compétent pour édicter ces règles constitutives. Nous allons voir, à présent, que les deux questions soumises au Conseil relative la première à l'équilibre entre diverses catégories de membres du Conseil d'administration et la seconde aux ressources du dit établissement font partie des règles constitutives et donc doivent être réservées à la loi.
Sont des règles constitutives, la préendérance des repré- sentants des communardes personnels intéressés au conseil d'administration et la liste des ressources de l'établisse- ment public.
1) Prépondérance, à parité entre eux, des représentants des communes et de ceux de leurs personnels, au sein du conseil d'administration.
La prépondérance au sein du conseil d'adminis- tration des représentants des communes et de leurs personnels, relève de la loi comme étant une règle constitu- tive de la catégorie d'établissements considérés. En effet, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel "font dans tous les cas, nécessairement partie des règles de création, les "règles constitutives" au nombre desquelles il y a lieu de ranger les rapports de l'établissement avec l'Etat." (Mesnard. Dix années de jurisprudence du Conseil constitutionnel en matière de répartition des compétences législative fet réglementaire. AJDA 1970 p. 261, 262). Ainsi est législatif, au conseil d'administration du syndicat des transports parisiens, le principe de la parité entre les représentants de l'Etat et ceux des collectivités locales (C.C. 12 décembre 1962).
Tel est bien d'ailleurs l'avis de la commission supérieure de codification puisque les textes préparés pour être édictés après l'accord du Conseil constitutionnel, comportent un article législatif indiquant que le conseil d'administration est composé "en majorité de représentants élus, en nombre égal, d'une part des communes et des établis sements publics intéressés, d'autre part des personnels intéressés".
L'ensemble de ces règles, à l'exception de la fixation des chiffres pour chaque représentation ou de la désignation des représentants du Gouvernement par tel ou tel ministre,semble être de nature législative : compte tenu du fait qu'il s'agit d'un établissement intercommunal, l'importance respective au sein duoonseild'administration des représentants des communes par rapport à ceux de l'Etat paraît toucher au degré d'autonomie des communes ; du fait que c'est un organisme de formation, paraît également essentiel le principe de parité entre rôprésentants des employeurs et représentants des personnels.
Il convient enfin de noter que cette composition du conseil d'administration a fait l'objet de très nombreux débats, au terme desquels est intervenu l'équilibre actuel, lors de l'élaboration de la loi.
Je propose donc de reconnaître à ces dispositions le caractère législatif.
2 - Ressources du centre de formation des personnels communaux (article 23 de la loi que je vous lis) :
"Les cotisations obligatoires des communes et de leurs établissements publics intéressés employant du personnel administratif à temps complet. Le montant de la cotisation par agent est fixée par délibération du conseil d'administration approuvée par le ministre de l'intérieur :
"les subventions des départements ;
"les subventions versées au titre de la loi n® 71-57 du 16 juillet 1971 relative à la formation professionnelle permanente ;
"les redevances pour prestations de service ;
"les dons et legs ;
"les emprunts.
Il semble encore appartenir au législateur de définir les ressources du centre de formation des personnels communaux.
Le 12 mai 1964, le Conseil constitutionnel a déclaré du domaine de la loi l'énumération des ressources que les syndicats de communes et les districts urbains peuvent inscrire en recettes à leur budget, comme "touchant aux principes de la libre administration des collectivités locales qu'aux règles constitutives afférant à la création des catégories particulières d'établissements publics". Il s'agissait, d'une part, du produit des emprunts, d'autre part, du revenu des biens meubles ou immeubles du syndicat, de subventions de l'Etat, du département et des communes, des produits des dons et legs et de rémunérations de services rendus.
Les mêmes raisons doivent conduire à reconnaître la nature législative de la détermination des ressources du centre.
Il ne s’agit pas de la liberté des communes qui paient, mais des ressources de l’établissement public intercom- munal et donc de ses possibilités d'action. Il peut notamment se faire payer des "redevances pour prestations de service" ou recevoir des subventions et des dons et, ainsi, entreprendre des actions au bénéfice des petites communes non soumises à l'obliga- tion de cotiser sans soulever de contestations. (Cet intérêt de la cotisation "volontaire" avait été exposé au Sénat par le rapporteur de la loi, M. SCHIELE, le 15 mai 1973). Cette ouverture de son action au profit des plus petites communes fait partie de sa définition, la loi lui donnant vocation pour agir à l'égard des personnels de toutes les communes notamment des plus petites dépourvues de toute possibilité de formation.
Là, tout comme à l'égard des syndicats de communes, l'énumération des ressources a le caractère législatif comme touchant tant aux règles constitutives d'une catégorie d'établis- sements publics qu'à la libre administration des collectivités locales dont le centre tout à la fois dépend et facilite le bon fonctionnement.
Je propose également de classer dans le domaine législatif les dispositions de l'article 23 soumises à l'appré- ciation du Conseil constitutionnel."
Le rapport de M. COSTE-FLORET n'ayant appelé aucune observation, il est donné lecture du projet de rédaction.
La formulation "constitue à lui seul une catégorie" appelle une remarque de M. CHATENET sur le plan logique mais comme il est indiqué que cette formule a déjà été employée à diverses reprises, notamment dans las décisions sur la R.A.T.P. et sur 1'0.R.T.F., la formule est maintenue. Le projet est adopté.
M. le Président indique alors qu'au nombre des questions inscrites à l'ordre du jour de cette séance figure la nomination des rapporteurs adjoints.
"Vous savez, en effet, que l'article 36, alinéa 2, de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel dispose que "chaque année, dans la première quinzaine d'octobre, le Conseil constitutionnel arrête une liste de dix rapporteurs adjoints choisis parmi les maîtres des requêtes au Conseil d'Etat et les conseillers référendaires à la Cour des Comptes".
Le moment est donc venu de procéder à cette opération. C'est pourquoi, conformément à l'usage, j'ai demandé au Vice-Président du Conseil d'Etat et au Premier Président de la Cour des Comptes de bien vouloir nous proposer les noms de cinq maîtres des requêtes et ceux de cinq conseillers référendaires à la Cour des Comptes.
En ce qui concerne ces derniers, il n'y a pas de difficulté. Messieurs JACCOUD. , DUCHER, BECHADE, BRELAZ et LABRUSSE sont tous renouvelables. Par conséquent et sur l'avis favorable de M. le Premier Président ARNAUD, je vous propose de les reconduire pour un an dans leurs fonctions de rapporteurs adjoints.
Je vous propose d'adopter la même solution à l'égard de ceux de nos rapporteurs adjoints qui appartien- nent au Conseil d'Etat, à l'exception toutefois de M. ROUGEVIN-BAVILLE.
Celui-ci, en effet, est directeur de cabinetde Madame SAUNIER-SEITE, Secrétaire d'Etat aux Universités et ces fonctions, incompatibles avec celles de rapporteur- adjoint, font obstacle au renouvellement de son mandat.
Sur la proposition du Vice-Président du Conseil d'Etat, je soumets à votre agrément la nomination de M. Michel COMBARNOUS, maître des requêtes au Conseil d'Etat en remplacement de M. ROUGEVIN-BAVILLE.
En perdant ce dernier, nous perdons un excellent rapporteur.
Mais, je suis sûr qu'il sera bien remplacé, car M. COMBARNOUS, bénéficie déjà d'une longue expérience qu'il a acquise dans les formations contentieuses du Conseil d'Etat tant en qualité de rapporteur que de commis- saire du Gouvernement ainsi que dans les fonctions qu'il a eu l'occasion d'exercer à l'extérieur du Conseil d'Etat.
Le Conseil approuve la liste des rapporteurs adjoints qui est proposée.
Examen de certaines mesures d’application de la loi oganique du 18 juin 1976 modifiant la loi du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel.
Le Président fait remarquer que le législateur a donné pleine satisfaction au Conseil sur la plupart des points où celui-ci avait, lors de sa déclamation du 24 mai 1974, exprimé le voeu qu'une réforme soit entreprise. Tout d'abord, la loi organique du 18 juin 1976 a augmenté le nombre des présentateurs, exigés que ceux-ci représentent non pas au moins 1/4 des départe- ments et territoires comme le souhaitait le Conseil mais 1/3 d'entre eux et décidé que la liste des auteurs des présentations serait rendue publique. D'autre part, le décret d'application du 4 août 1976 a retenu l'exigence des formulaires officiels de présentation et a retenu également certaines modalités de certi- fication ayant leur envoi au Conseil : certification des signatures par un membre du bureau quand le présentateur est membre d'une assemblée ou d'un conseil, sceau de la mairie quand il s'agit d'un maire. Sur un point de procédure, le délai ouvert au Conseil pour faire connaître les résultats du premier tour de scrutin lorsque la majorité absolue n'est pas atteinte a été reporté du mardi au mercredi. Enfin la loi constitutionnel!* du 18 juin 1976 a prévu la solution des difficultés, antérieure- ment insolubles, qui peuvent se présenter en cas de décès ou d'empêchement d'un des candidats.
M. le Président rappelle aux membres du Conseil qu'à la suite de la réforme du régime des présentations par la loi organique du 18 juin, le décret du 4 août, modifiant le décret du 14 mars 1964 portant règlement d'administration publi- que pour l'application de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel, a précisé que "les présentations sont rédigées sur des formulaires imprimés, dont le modèle est arrêté par le Conseil constitutionnel".
M. le Président annonce qu'il va soumettre aux membres du Conseil un projet de formulaire qui tend à rappeler aux présentateurs les principales dispositions applicables à l'acte de présentation qui
donné aux formules de présentation un texte aussifeimple que possible de façon à éviter toute erreur d’interpréta- tion, afin qui facilite. lie travail de vérification des actes de présentation par les services du Conseil constitu- tionnel.
Le projet de formulaire est distribué aux Membres du Conseil qui sont invités à donner leur avis.
M. COSTE-FLORET estime que cette maquette est excellente, mais il proposerait que l'article 4 du décret à la page 2, soit imprimé en caractères gras. En efffet cet article résume les dispositions essentielles pour le présentateur que l'on trouve dans l'ensemble des textes applicables.
M. le Président remarque que si l'on suivait cette suggestion, on risquerait fort qu'avant de signer le formulaire, le présentateur ne lise que les seules dispositions de l'article 4.
M. SAINTENY estime en outre qu'une telle disposition des caractères nuirait à l'élégance de l'ensemble.
M. MONNERVIlLE pense comme le Président que cela conduirait à négliger les dispositions des autres articles.
M. BROUILLET remarque qu'il s'agit de textes législatifs ou réglementaire dont la rédaction échappe complètement au Conseil constitutionnel. Il se demande s'il serait juridiquement correct de faire un sort particulier à certaines de leurs dispositions.
M. CHATENET pense qu'il n'y aurait guère de difficultés à maintenir la disposition actuelle de la maquette si,lors de sa distribution, l'attention de celui qui vient retirer les formulaires est appelée sur l'article 4 du décret.
M. le Président indique que la distribution sera effectuée par les services des préfectures et sous préfectures et qu'il est très possible de demander d'attirer ainsi l'atten- tion de ceux qui viennent retirer les formulaires sur l'article 4 du décret. Quand le Conseil constitutionnel transmettra le modèle au Ministre de l'intérieur chargé de sa distribution,il lui sera demandé de faire procéder à ces indications.
Dans ces conditions,M.COSTE-FLORET est d'accord pour que le formulaire ne soit pas modifié.
M. GOGUEL ayant fait remarquer, en bas de la page 3, qu'il n'était prévu que le numéro du département et que ceci ne peut s'appliquer aux territoires d'outre-mer, il est prévu de modifier la formule et de la remplacer par le numéro du départe- ment ou le nom du territoire d'outre-mer de l'auteur de la présentation.
Sur une remarque de M. CHATENET, le début de la note (3) en bas de la page 3 "qualité ouvrant droit à présentation" est supprimé pour ne laisser apparaître que les termes entre lesquels il y a lieu de choisir : sénateur, député etc..". Ainsi modifié, le formulaire est approuvé.
Le Président de la République, à la suite des diverses réformes susrappelées, a envoyé à M. le Président la lettre dont il lit le texte :
"Monsieur le Président,
Le Conseil des Ministres vient d'approuver le décret modifiant le décret du 14 mars 1964 relatif à l'élection du Président de la République au suffrage universel. Ce texte, qui doit être publié dans les jours qui viennent, prévoit que le nom et la qualité de ceux qui ont présenté un candidat aux élections présidentielles, seront publiés au Journal officiel.
Il me paraît nécessaire de préciser la date à laquelle sa publication devra intervenir et je sais que
C'est au Conseil constitutionnel qu'il appartient en vertu de la loi organique du 18 juin 1976 de rendre publics les nom et qualité des citoyens qui ont proposé les candidats inscrits sur la liste. Il n'était donc pas convenable de préciser la date de cette publication dans le texte du projet de décret qui a été soumis au Conseil des Ministres. Je suis persuadé, en effet, que le Conseil constitutionnel veillera à faire publier les listes des présentateurs en une seule fois et dans le même journal officiel : la logique, comme les considérations pratiques, conduisent à ce que ce soit le numéro du journal officiel qui publiera la liste des candidats arrê- tée par le Conseil constitutionnel après vérification de la régularité des candidatures.
C'est, par conséquent, conformément aux dispositions de l'article 6 du décret du 14 mars 1964, au plus tard le seizième jour précédant le premier tour de scrutin, que la publication interviendrait si le Conseil constitution- nel porte la même appréciation que moi-même sur la solution la meilleure pour la netteté de la procédure.
Veuillez agréer. Monsieur le Président, l'assurance de ma haute considération.
V. GISCARD-D'ESTAING"
M. le Président a répondu la lettre dont voici le texte :
"Monsieur le Président de la République,
Vous avez bien voulu me faire part, dans votre lettre du 2 août 1976, des conclusions auxquelles vous a conduit l'examen des dispositions de la loi organique du 18 juin 1976 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel et du décret qui est intervenu pour l'application de cette loi concernant les mesures à prendre en vue de faire publier dans le même journal officiel la liste des candidats à l'élection présidentielle et celle des citoyens ayant présenté un candidat à cette élection.
J’ai l’honneur de vous faire connaître que les mêmes considérations d’ordre logique et pratique que celles qui vous inspirent m’ont amené personnellement aux mêmes conclusions. Il m'est toutefois nécessaire de consulter le Conseil constitutionnel avant de vous donner la réponse définitive que vous souhaitez. Je ne manquerai pas de le faire dès sa première réunion.
Je vous prie d'agréer. Monsieur le Président de la République, les assurances de ma très haute considératio
Roger FREY"
M. le Présifent demande au Conseil de bien vouloir lui faire connaître son avis sur cette question.
Les membres du Conseil ayant tous approuvé la réponse précédente, M. le Président la confirmera au Président de la République.
Enfin, M. le Président indique que le Président BENDA a invité le Conseil constitutionnel à assister aux cérémonies qui seront données à la Cour de Karlsruhe à l'occasion du vingt cinquième anniversaire de sa création. Ces cérémonies auront lieu le 18 novembre prochain. Il conviendrait que les membres du Conseil qui y assisteraient arrivent à Karlsruhe le 17 au soir pour en repartir le 19 dans la journée.
Le Conseil désigne pour le représenter MM. MONNERVILLE, REY et DUBOIS.
La séance est levée à 18 heures.