La séance est ouverte à 15 h 30 en présence de tous les conseillers.
Monsieur le Président : Bien ! Voilà une affaire habituelle et inhabituelle à la fois. Habituelle par la nature du texte -la loi de finances devient un "classique" du contrôle de constitutionnalité des lois- et inhabituelle par l'existence d'une saisine "complémentaire" d'une très grande portée : il y va de la sincérité de la loi de finances. Confrontés à un argument nouveau mettant en cause la sincérité du budget - puisque l'article contesté porte sur le remboursement par l'Etat d'une dette d'un montant de 110 milliards, pas moins, nous avons réunis ce matin, d'une manière inhabituelle mais très positive des experts et des juristes pour comprendre à la fois le mécanisme de l'article 105 et ses implications constitutionnelles. L'affaire est de la plus grande importance : le risque est assez fort et hier soir encore, nous nous demandions s'il ne fallait pas annuler le budget auquel cas les pires difficultés juridiques s'en seraient suivies : plus de budget au 29 décembre ! Cela est particulièrement délicat ! Mais je ne veux pas anticiper sur les propos de Monsieur LATSCHA. C'est à vous.
Monsieur LATSCHA : Je commence par le "classique", c'est-à-dire par la saisine initiale, puis j'en viendrai au "contemporain", c'est-à-dire à l'article 105 !
Nous sommes donc saisis en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution du projet de loi de finances pour 1994. Cette saisine n'a rien d'inhabituel. Depuis 1975, il n'y a eu que deux cas dans lesquels cette saisine n'a pas eu lieu, dont celui de l'année dernière.
Les sénateurs ne nous saisissent que d'un seul article : il s'agit de l'article 95 qui porte sur les conditions d'attribution de l'allocation des adultes handicapés. Les députés nous saisissent initialement en outre de l'article 28, de l'article 55 et de deux dispositions dont ils pensent qu'elles n'ont pas leur place en loi de finances aux articles 109 et au premier alinéa de l'article 111. Dans la mesure où il n'y a pas de problème spécifique de procédure, on peut simplement s'interroger en outre sur la présence de tel ou tel élément de la loi de finances mais a priori, même s'il me semble qu'il y a deux dispositions suspectes au regard de notre jurisprudence sur les cavaliers budgétaires, je ne vous proposerais pas de soulever d'office quoique ce soit. Je commence donc par les trois premiers articles dont nous sommes saisis puis je verrai le problème des cavaliers budgétaires. Ensuite, j'aborderai cet article 105 qui pose, lui, les plus sérieux problèmes.
L'article 28 maintient pour l'année 1994 un prélèvement perçu par l'Etat. La loi du 30 juillet 1990 portant sur la révision des évaluations servant à déterminer les impôts
locaux a en effet prévu que l'Etat percevrait, en plus des montants visés à l'article 1641 du code général des impôts et qui sont calculés en proportion du montant de ces taxes, un prélèvement additionnel à un taux de 0,4 %. Les prélèvements visés à l'article 1641 sont justifiés parce que l'Etat assume des frais d'assiette de recouvrement. La majoration de 0,4 % dont il s'agit qui résulte de l'article 59 de la loi de 1990 a été initialement justifiée par la volonté de compenser les frais d'une opération de révision des valeurs cadastrales qui, pour l'essentiel, est terminée.
Je dois enfin préciser que dans notre décision du 25 juillet 1990 (recueil page 74) , nous avons admis que ce prélèvement était une imposition de toute nature.
L'argument des saisissants est très simple : dans la mesure où les opérations qui ont justifié cette opération sont achevées, cet impôt ne serait plus nécessaire. La réponse est tout aussi aisée, il ne s'agit pas d'une recette affectée à une dépense. Le Gouvernement qui n'a pas contesté que le maintien de ce prélèvement n'était pas justifié par la poursuite des études engagées au titre de la révision des valeurs cadastrales, a justifié le maintien de cette recette pour des raisons budgétaires. En fait, les auteurs de la saisine confondent la justification qui a présidé à la création de cette imposition et l'affectation de cette recette à un objectif précis.
Je n'hésite donc pas à indiquer que s'agissant d'une recette du budget général, l'argument ne peut être retenu.
(Assentiments)
Monsieur ROBERT : Est-ce qu'on passe à la lecture ? C'est le vieux coup de la vignette ! On la crée avec un objectif, puis on maintient la recette sans objectif. Je ne vois pas de difficulté. Doit-on lire la décision par article ?
Monsieur le Président : Oui, oui ! Par article s'il vous plaît.
Monsieur LATSCHA (lit le projet pages 3 et 4). C'est une recette de poche, en quelque sorte !
Monsieur ROBERT : Je supprimerais le "même si". Sur la solution je suis d'accord.
Monsieur CABANNES : Ça n'ajoute rien. Supprimons-le !
Monsieur le Président : Si, cela montre que nous ne sommes pas dupes.
Monsieur ABADIE : Les "conditions générales de l'équilibre financier", cela me paraît bon.
Monsieur le Président : Bien ! Poursuivez !
Monsieur LATSCHA : L'article 55 modifie l'article 1647 B sexiès du code général des impôts qui prévoit, à la demande du contribuable, le plafonnement de la cotisation de taxe professionnelle de chaque entreprise à un montant de 3,5 % de la valeur ajoutée. La disposition de l'article 55 prévoit que ce dégrèvement ne peut excéder 1 milliard de francs. L'argument des députés est simple : cette disposition ne touche que deux entreprises (Electricité de France et France Télécom). Il y a donc rupture du principe de l'égalité devant l'impôt et devant les charges publiques. Ils indiquent également que l'Etat aurait dû ponctionner d'une manière différente ces entreprises, puisqu'il est propriétaire du capital. Ce deuxième argument repose sur l'opportunité d'un choix de politique fiscale et sur le mode de gestion de ces entreprises et n'a rien à voir avec un quelconque problème de constitutionnalité. Quant au principe d'égalité, il se pose ici comme il se pose de manière générale en matière de seuils. Dès lors qu'il fixe un plafond, le législateur crée de fait une différence. Notre jurisprudence en la matière est bien établie. Nous l'avons appliquée récemment à la loi de finances rectificative en ce qui concerne l'impôt de bourse (21 juin 1993) . Elle repose sur le fait que le critère de séparation doit être objectif et sur le fait que ce plafonnement ou cette différence ne doit pas créer une rupture caractérisée de l'égalité. Nous avons très rarement retenu une telle rupture mais les saisissants se souviennent d'une décision qui portait sur le cumul emploi retraite et dans lequel un prélèvement d'un montant de 50 % de certains revenus avait été jugé excessif (décision n° 85-200 DC du 16 janvier 1986, recueil page 9).
Ici tel n'est pas le cas. On limite en fait un avantage fiscal. Le principe d'un plafonnement n'est pas en lui-même contraire au principe d'égalité. D'autres entreprises dont la S.N.C.F. pourraient très bien être touchées par ce dispositif. Et il ne présente pas de caractère manifestement discriminatoire. Notre décision de 1986 n'est donc pas transposable et je ne puis que vous proposer le rejet de cette requête.
Monsieur ABADIE : Cela représente combien ?
Monsieur LATSCHA : Un milliard pour les deux. Je dois dire que l'argumentation ne m'impressionne pas trop.
Monsieur ABADIE : Oui, il y a bien des critères... même s'ils sont contestables, ils sont objectifs...
Monsieur le Président : Lisez.
Monsieur LATSCHA (lit la partie correspondante du projet).
(Les conseillers s'accordent sur deux corrections de forme.)
Monsieur LATSCHA : Les deux requêtes nous défèrent l'article 95 dont les conséquences sont importantes.
A l'heure actuelle l'allocation aux adultes handicapés est, en vertu de l'article 821-1 du code de la sécurité sociale, accordée automatiquement au-dessus d'un seuil d'incapacité. Ce seuil a été fixé à 80 % par décret.
Au-dessous de ce seuil, l'allocation aux adultes handicapés peut être accordée si les COTOREP jugent que le taux d'incapacité des intéressés ne leur permet pas de trouver du travail en raison de leur handicap (article L. 821-2 du code de la sécurité sociale). Le rapport public de la Cour des Comptes a constaté une dérive : l'allocation aux adultes handicapés est assez souvent octroyée à des personnes dont le taux d'incapacité est assez faible mais qui ne peuvent en fait trouver du travail pour d'autres raisons, surtout parce qu'elle sont marginalisées. Il s'ensuit une certaine dérive d'abord financière, ensuite parce que les situations identiques ne sont pas appréciées par toutes les COTOREP, certaines sont plus rigoureuses que d'autres et enfin parce que le Gouvernement estime que l'allocation pour les adultes handicapés est, pour des personnes dont le handicap est faible, détournée de ces objectifs véritables.
L'objet de l'article est donc de prévoir qu'au-dessous d'un seuil de handicap -qui sera en pratique de 50 %- il ne sera plus possible d'accorder l'allocation aux adultes handicapés. Ces dispositions ont été longuement discutées devant les assemblées qui ont remis en cause la pertinence du seuil choisi, son incidence sur certaines personnes handicapées notamment les séropositifs, sur le fait qu'une partie des personnes concernées se retournerait vers le R.M.I., ce qui crée un transfert de charges aux collectivités locales d'un montant de 60 millions de francs.
Les auteurs de la saisine soutiennent deux éléments : d'abord une violation du principe d'égalité, ensuite une violation des dispositions du 11ème alinéa du Préambule selon lequel tout être humain qui en raison de son état physique ou moral a le droit d'obtenir des moyens convenables d'existence.
L'opportunité de la mesure est assez sujette à caution, elle limite les pouvoirs des COTOREP mais en pratique le taux de 50 % est souvent appliqué. Le Gouvernement nous a indiqué dans ses réponses qu'au-dessous de ce seuil, l'incapacité de travailler ne résulte pas de l'handicap. Il correspond à une acuité minimale de 3/10 pour les deux yeux.
Je dois ajouter que cette mesure doit économiser, compte tenu des transferts d'une partie de la charge sur le budget des départements, un montant d'environ 300 millions de francs.
En ce qui concerne le principe d'égalité, il s'agit là d'un seuil que nous devons apprécier. Après hésitation, je crois que nous ne pouvons que constater que ce seuil correspond
à la volonté de recentrer le service de l'allocation sur ces buts réels. Il n'y a donc pas lieu, en fonction de cet objectif, de censurer cette disposition.
Il faut également observer que le II de l'article fait démarrer le nouveau système au 1er janvier 1994. En dépit d'une ambiguïté de texte, il est clair qu'il ne s'appliquera ni aux demandes présentées avant cette date ni aux demandes de renouvellement. Il y a là une petite ambiguïté. En effet, deux personnes dont le handicap sera né avant le 1er janvier 1994, ne seront pas dans une situation identique selon la date à laquelle elles auront présenté leur demande. Alors que le fait générateur est identique, l'entrée en vigueur du mécanisme dépend de la présentation du dossier. Les saisissants invoquent la décision du 28 décembre 1990 qui concernait les pensions des veuves de guerre. L'argument est assez sérieux mais je ne vous proposerai pas de le retenir. D'abord ce II tend au maintien des droits acquis et il serait paradoxal de le censurer alors même qu'il s'agit d'un mécanisme avantageux. Ensuite, si nous avions retenu une censure en 1990, c'est parce que ce mécanisme ne concernait qu'un stock de personnes définies qui n'était pas susceptible d'augmenter. Ici c'est différent puisqu'on raisonne en terme de flux. Il s'agit donc simplement de fixer la date d'entrée en vigueur d'une disposition nouvelle. Elle crée bien une différence selon que les personnes déposent ou non un dossier avant le 1er janvier 1994. Mais cette inégalité est inhérente à l'entrée en vigueur d'un nouveau dispositif. Il n'y a donc rien à dire sur ce terrain là non plus. L'autre argument invoqué est celui de la portée du 11ème alinéa du Préambule. Mais sur ce point nous avons jugé dans la décision du 13 août 1993 quelle était sa portée. Les modalités de sa mise en oeuvre reviennent au législateur et au Gouvernement. Concrètement, si les intéressés sont âgés d'au-moins 25 ans, ils pourront bénéficier du R.M.I., le droit à l'aide sociale leur est maintenu et ils peuvent en outre, dans certains cas, être admis dans certains établissements spécialisés. Alors, compte tenu de l'état de la législation et en dépit de leur précarité, ils ne sont pas privés de tous les moyens d'existence.
Monsieur le Président : Merci.
Monsieur FABRE : C'est bien maladroit ! Tout ça pour 300 millions de francs ! Et on affirme qu'il y a une "dérive". Je ne suis pas du tout convaincu : les dépenses de la sécurité sociale augmentent, c'est certain, mais de telles mesures ne sont pas très subtiles. C'est très maladroit, mais cela n'a rien d'inconstitutionnel.
Monsieur ROBERT : Moi, je suis plus réservé. J'ai même quelques réticences. Il s'agit de supprimer une allocation. Il n'y a aucune garantie sur le taux d'handicap fixé par un simple décret. Il y a une difficulté sérieuse au regard du 11ème alinéa du Préambule de la Constitution de 1946. Où sont les moyens d'existence de ces personnes, qui, de toute façon, sont
handicapées et marginalisées ? Il n'y a pas de garantie sur le taux qui va être retenu. Il pourra être modifié. Je veux bien que le taux fixé vise à empêcher une situation délicate. Mais l'avenir n'est pas ménagé : un autre décret, un autre taux... Où sont les garanties ? Où est le principe du 11ème alinéa ? Il n'est pas respecté. Je suis pour une censure sur cette base.
Monsieur ABADIE : Nous nous trouvons face à un texte plein de contradictions. Jusqu'à maintenant une certaine bonne foi présidait à l'attribution de cette allocation. La dérive provient de ce que les décisions des COTOREP bénéficient à des gens qui travaillent comme vous et moi. On peut avoir un handicap à 20 % qui peut limiter le nombre d'emplois offerts. Certes. Mais il y a aussi des handicaps élevés qui n'empêchent pas de travailler. La pression des demandeurs a conduit à une dérive des COTOREP. Soit ! C'est vrai. Il faut bien l'avouer, les médecins définissent parfois les handicaps en fonction du taux fixé par décret. J'ajoute que cet article n'enlève aucun droit justifié et que si nous l'annulons, ça conduira à une dérive incontrôlable. Je suis contre la censure.
Madame LENOIR : Les dépenses augmentent. C'est certain. La dérive est inscrite dans les conditions d'attribution des allocations. Les cas sociaux en ont été bénéficiaires. Le problème, c'est la portée du 11ème alinéa du Préambule. Le projet y répond bien. Il faudrait qu'il y ait une privation radicale des allocations. Le vrai problème, c'est le renvoi au décret de la fixation du taux. Il faut être prudent. Ce n'est peut-être pas le meilleur terrain même si on veut censurer. Mais je ne suis pas très favorable à la censure. En tous cas, pas sur ce terrain là : la fixation des taux relève bien du pouvoir réglementaire.
Monsieur RUDLOFF : Je sens qu'on cherche à donner une valeur mythique au mécanisme lui-même. Je ne crois pas que le terrain soit propice pour la censure de cet article. Je rejoins les conclusions du rapporteur.
Monsieur FAURE : Ce n'est pas la première fois qu'on change une loi. Ce qui est gênant c'est le Préambule - et moi je ne suis pas d'accord avec le Professeur ROBERT. La COTOREP a été le refuge de toutes les démagogies. Toutes les demandes sont acceptées, on le sait bien. Je suis contre la censure. Vous savez bien que les médecins ont fixé des taux sans égard pour le rapport entre le handicap et la possibilité d'avoir du travail.
Monsieur CABANNES : Il n'y a pas d'atteinte à quelque chose de substantiel. Moi aussi, je suis contre la censure.
Monsieur LATSCHA : Concrètement, la mesure se justifie. Les COTOREP fixent des montants en fonction des ressources et non du handicap. Quant à la suggestion de constitutionnaliser le 11ème alinéa dans ces termes, elle aboutit à empiéter sur les pouvoirs du législateur en la matière.
Monsieur ABADIE : Le jour où on supprimera le RMI, la question se posera vraiment. Mais ici, je rejoins le rapporteur.
Monsieur ROBERT : Si vraiment on pense que les médecins s'arrangeraient toujours à être au-dessus des taux, ce texte ne changera rien. Je ne suis pas nécessairement pour la censure mais je souhaiterais avoir des garanties. Et je n'ai que des doutes !
Madame LENOIR : Le terrain n'est pas bon pour la censure mais il faudrait pouvoir éviter que les allocations minimales ne suffisent pas à satisfaire les exigences du 11ème alinéa du Préambule de la Constitution de 1946.
Monsieur ABADIE : L'attestation médicale définit un point de départ. Cela me paraît suffire.
Monsieur le Président : Bien, alors vous pouvez lire.
Monsieur LATSCHA (lit p. 5 à 7) .
Monsieur ABADIE : Il faut mettre "demandes... d'allocations".
Monsieur le Président : C'est mieux, en effet.
Monsieur ABADIE : A propos de la page 6, dernier considérant, le handicap peut baisser. "Maintenir au bénéfice" ne va pas.
(Les conseillers s'accordent sur plusieurs modifications répondant à cette observation et sur des corrections de forme.)
Monsieur le Président : Oui ! Il faut mettre "au regard de ce but", c'est la meilleures formule possible. Et le dernier considérant de la page 7 pourrait être réécrit...
(Les conseillers entament un long débat sur ce point. Ils conviennent en définitive de ne supprimer que le mot "seule".)
Monsieur le Président : Bien ! On passe au point le plus délicat ! Non. Il y a d'abord deux "cavaliers".
Monsieur LATSCHA : Oui, il s'agit pour les requérants de mettre en évidence le fait que les articles 109 et 111 sont des cavaliers budgétaires. Je dois vous rappeler ici plusieurs éléments : d'abord la jurisprudence sur les cavaliers budgétaires est assez stricte et elle est indispensable, faute de quoi les lois de finances seraient envahies de dispositions qui n'y ont pas leur place. Ensuite nous n'hésitons pas à soulever d'office un cavalier budgétaire. Je citerai à cet égard la décision du 28 décembre 1990 où nous avons censuré un article portant sur le contrôle que la Cour des comptes peut exercer sur des organismes caritatifs. C'est un exemple parmi de nombreux autres. Enfin, nous nous référons systématiquement à l'article premier de l'ordonnance du 2 janvier 1959 pour définir le contenu des lois de finances. Nous avons ainsi retenu, le 30 décembre 1991, qu'un
article portant sur les modalités de règlement de redevance de télévision était étranger aux lois de finances. Enfin, il faut indiquer que nous ne nous soucions pas du fait qu'une disposition peut avoir une incidence directe sur les charges ou les dépenses de l'Etat. Ainsi, vous avez soulevé d'office et censuré comme cavalier budgétaire un article prévoyant l'intégration de fonctionnaires de Nouvelle-Calédonie dans le corps des fonctionnaires d'Etat (29 décembre 1989, page 131). S'agissant des deux articles en question, l'hésitation n'est cependant pas permise. Le premier concerne l'indemnisation des personnes qui effectuent des enquêtes publiques. Or, la loi de 1983 prévoit que cette indemnisation incombe à l'Etat. En prévoyant qu'elle incombera désormais au maître d'ouvrage, cet article allège directement une charge.
L'autre disposition pose un problème en ce sens que les députés ne nous saisissent que du premier alinéa de l'article 111 qui prévoit que l'établissement public Météo-France, créé par décret en 1993, est subrogé dans ses droits et obligations à l'Etat. Cette opération a quelques conséquences notamment parce qu'il existe des contrats, par exemple avec les sociétés de télévision et qu'il y a donc une incidence sur les recettes et les charges de l'Etat. La difficulté c'est qu'on statue sur le caractère d'une seule partie d'un article, alors que le deuxième alinéa qui prévoit que cette subrogation est exonérée d'impôts permet d'affirmer d'une manière encore plus nette qu'il n'y a pas de cavalier budgétaire. Si nous ne répondons qu'à la saisine, on risque de voir se multiplier des demandes de censure ne portant que sur des parties d'articles. Mais si nous allons au-delà, on laisse planer le doute sur le caractère de cavalier budgétaire de la seule subrogation.
Aussi, je vous propose quant à moi de nous en tenir strictement à la requête mais je dois reconnaître que cette position inédite consistant à examiner une partie d'articles risque d'avoir des conséquences futures délicates à résoudre.
Deux autres articles me paraissent extrêmement suspects : le premier est l'article 101 qui substitue aux commissions départementales de soins gratuits compétentes en matière d'anciens combattants des commissions contentieuses qui, en pratique, doivent être régionales. Cet article n'a pas sa place en loi de finances. Il a été introduit par un amendement du Gouvernement avec deux autres dispositions qui elles sont bien financières. On peut observer que cette commission est compétente pour contester les conditions dans lesquelles sont accordées les pensions d'invalidité et qu'elle a toujours été créée par des textes législatifs qui ne ressortissaient pas de la loi de finances. Il est évident qu'il s'agit là d'un cavalier budgétaire qui ne porte que sur l'organisation du traitement des dossiers.
Toutefois, il n'y a pas eu de contestation et je ne proposerai pas, pour ma part, de soulever ce moyen d'office. Un autre article peut poser des problèmes. Il s'agit de l'article
87 qui prévoit pour les régions d'outre-mer la possibilité d'affecter une fraction d'une dotation normalement destinée aux financements d'aménagement du réseau routier au rétablissement des budgets régionaux.
Cette disposition est sans incidence sur le montant de la dotation dont il s'agit et nous avons déjà, à deux reprises, jugé en ce qui concerne la dotation globale de fonctionnement qu'il s'agissait d'un cavalier budgétaire, dès lors qu'une disposition répartissait le montant d'une dotation sans en modifier le montant. Dans sa défense, le Gouvernement fait valoir que cette dotation provient de la taxe spéciale de consommation des produits pétroliers et que donc son affectation modifie les compétences fiscales des conseils régionaux. Mais cette défense ne paraît pas très pertinente. En effet, l'article ne modifie pas l'article 266 quater du code des douanes qui fixe le taux et l'assiette de cette taxe. Par ailleurs, le Gouvernement indique que cette disposition a une incidence sur le budget de l'Etat par transfert d'une partie des charges d'aménagement du réseau routier à l'Etat. Mais il doit reconnaître qu'il n'y a aucune automaticité dans la mise en place des crédits de l'Etat résultant de cet article.
Le caractère de cavalier budgétaire de cette disposition me paraît hautement suspect. Mais ici encore j'hésite à soulever d'office. Je voulais ouvrir simplement la discussion sur ce point.
Monsieur le Président : Bien ! Qui veut intervenir ? Personne ! Alors vous pouvez lire.
Monsieur LATSCHA (lit les pages 8 et 9).
Monsieur le Président : Bien.
(Assentiments.)
Monsieur le Président : Sur l'article 105, nous avons dû mobiliser largement ! Je vous cède la parole.
Monsieur LATSCHA : Nous avons donc, dans le mémoire en réponse aux observations du Gouvernement, été saisis en outre de l'article 105 de la loi qui prévoit le transfert à l'Etat dans la limite de 110 milliards de francs de la dette contractée par l'agence centrale des organismes de Sécurité sociale à l'égard de la caisse des dépôts et consignations.
Matériellement cet article aboutit à ce que l'Etat verse en janvier cette somme à la caisse des dépôts et des consignations, pour compenser le montant que l'ACOSS lui doit, car depuis le milieu de 1991, les avances traditionnelles de la caisse des dépôts ont été insuffisantes. La caisse a dû en effet depuis le mois d'octobre 1993 mettre en place, en dehors du cadre
conventionnel, des concours exceptionnels qui ne sont pas retracés par le compte d'avance 903-58.
Le montant de cette dette de la Sécurité sociale est effectivement de 110 milliards, et l'Etat le reprend à sa charge.
Cette opération en elle-même s'analyse comme une charge pour la partie des intérêts des emprunts que l'Etat engage pour faire face à cette dette. Effectivement, 6,787 milliards de francs figurent à ce titre dans le chapitre 11-05 du budget des charges communes.
Jusque là il n'y a pas de réelles difficultés. L'Etat а, à de très nombreuses reprises, repris des dettes d'organismes et fait figurer le montant des intérêts des emprunts contractés à ce titre.
La difficulté, ici, c'est qu'il a prévu une sorte de contrepartie en prélevant un montant identique- soit 6,87 milliards de francs- sur le fonds national vieillesse établissement public créé par la loi du 22 juillet 1993. Ce prélèvement figure à l'état A du budget général parmi les recettes non fiscales de l'Etat à la ligne 0816.
On s'explique bien pourquoi ce montant figure. Dans la loi du 22 juillet 1993, il est prévu que la mission de ce fond est : "deuxièmement à titre exceptionnel et dans les conditions fixées par la loi de finances pour 1994, d'assurer le remboursement échelonné à l'Etat, en capital et en intérêt, des sommes nécessaires à la prise en charge par celui-ci des avances accordées à l'ACOSS".
Dans son rapport sur cette loi, Monsieur CHAMARD a indiqué en fait qu'il s'agissait non pas des avances mot impropre qui fait penser aux comptes d'avances mais bien de la reprise de la dette cumulée de l'ACOSS. Si on admet cela, on comprend mieux que l'article 55 prévoit que la charge des intérêts supportés par l'Etat pour la reprise de ces 110 milliards est compensée par un versement du fonds de solidarité vieillesse, échelonné sur 15 ans.
La difficulté c'est que cet échéancier n'a aucune valeur juridique. Si la Sécurité sociale reste en déficit, il est probable que l'Etat prélèvera moins que prévu, voire qu'il ne prélèvera rien. En revanche, il pourrait décider de percevoir davantage puisqu'il n'y a aucun lien juridique entre l'article 55 qui prévoit la dépense et la recette correspondant au montant des intérêts.
Il faut également préciser quelles sont les recettes du fonds de solidarité vieillesse. Il s'agit d'une part d'un prélèvement sur les alcools, directement affecté en application de l'article 43 du présent projet de loi et d'autre part en application de la loi de 1993 d'un montant égal à 1,3 % de la C.S.G.
Pour sa part, l'Etat doit prélever une partie de ces sommes qu'il incorpore comme une recette non fiscale dans la ligne 816 de l'état A annexé à la loi de finances. Vous avez donc compris de quoi il s'agit. D'une part, l'Etat prend à sa charge une dette, d'autre part, il fait supporter les intérêts qu'il va devoir payer au titre des emprunts destinés à couvrir cette dette par un établissement public, et au-delà essentiellement par un prélèvement de la C.S.G. qui est une imposition affectée et qui lui revient comme recette non fiscale par le biais d'un prélèvement sur le fonds de solidarité vieillesse.
Les saisissants qui ont bien compris la subtilité du mécanisme nous demande de le censurer car il s'agit selon eux d'une avance consentie par l'Etat au fonds de solidarité vieillesse, ils estiment qu'elle aurait dû à ce titre figurer dans un compte d'avance.
En fait, il n'en est rien. Ce qui est en jeu, c'est à la fois le principe de l'unité budgétaire, car les fonds collectés par l'Etat et prélevés sur la C.S.G. vont servir à payer les intérêts de la dette, sans distinction, et se retrouveront dans le chapitre 11-05 du budget des charges communes. Mais dans le même temps, l'Etat aura consenti une dépense d'un montant important pour le compte d'autrui. Ce qui est également en jeu, c'est le fait de faire financer des intérêts d'emprunt par une recette qui en fait est fiscale. J'avoue qu'on peut être très hésitant non pas sur le texte de l'article 55 mais sur l'ensemble de l'opération. Il ne s'agit certainement pas d'une avance de l'Etat au fonds. Mais il s'agit sans doute d'une opération qui fait supporter les intérêts d'emprunt par un organisme lui-même alimenté par des ressources fiscales. Compte tenu du fait que nous ne sommes saisis dans la requête initiale de cela, je vous propose à titre principal de faire le silence. Mais à titre accessoire, j'ai préparé une version de non-censure. Celle-ci serait difficilement compréhensible car dans la saisine, il n'y a rien, et l'on comprendrait mal à la lecture pourquoi nous soulèverions cette question pour ne pas censurer.
En conclusion, j'avoue qu'on peut être hésitant, l'opération est extrêmement critiquable au regard de l'orthodoxie budgétaire. Mais pour autant est-elle inconstitutionnelle ? Sûrement pas en ce qui concerne l'article 105. Mais on peut émettre les plus vives réserves sur la partie recette du mécanisme et sur la loi du 22 juillet 1993, qui ne nous a pas été déférée.
On pourrait aussi considérer que le législateur a méconnu sa compétence en effectuant un prélèvement alors que la loi de 1993 prévoyait que la loi de finances pour 1994 devrait fixer les conditions pour le remboursement échelonné à l'Etat en capital et en intérêt du montant de la dette. Le dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution qui prévoit que la loi de finances détermine les recettes n'est pas véritablement
respectée, qu'il s'agit là d'une recette échelonnée dans le temps mais sur laquelle repose beaucoup d'incertitudes.
J'en ai terminé.
Monsieur le Président : Merci d'avoir rendu si clair ce qui est si obscur ! J'ouvre la discussion sur tout cela.
Monsieur ABADIE : Ce mécanisme n'affecte pas la sincérité des chiffres ni d'ailleurs l'équilibre. L'Etat rembourse un prêt. Il en a le droit. Il a déjà mis sur le marché l'emprunt en cause. C'est de la trésorerie rien de plus. Il n'a rien dissimulé. Ensuite, dans un second temps, le FSV intervient. C'est compatible avec ses ressources. On n'est pas dans le cadre d'une débudgétisation mais plutôt d'un transfert.
Monsieur LATSCHA : Mais c'est bien que les saisissants reprochent au mécanisme : ils le qualifient comme une avance.
Monsieur SCHRAMECK : Je dois dire que la loi de 1993 comporte bien le mot d'"avance", ce qui est maladroit.
Monsieur FABRE : Ou bien on considère que cela est une avance et alors il faut annuler cet article, l'"avance" qu'il représente et bien sûr la recette correspondante. Ou bien on ne trouve rien et on dit que l'on a rien vu.
Monsieur le Président : C'est bien l'alternative ! Je ne vous cache pas qu'ici, à 19 h 30 hier, cela "chauffait" !
Madame LENOIR : Ce qui serait en cause, ce serait l'universalité budgétaire...
Monsieur LATSCHA : Non ! Cela concerne 1994 et il n'y a pas de lien direct entre la dépense et les recettes possibles. L'argumentation repose uniquement sur l'article 28 de l'ordonnance de 1959.
Madame LENOIR : La dépense est alimentée à hauteur de la charge de la dette ?
Monsieur LATSCHA : Oui, pour 1994, après on ne sait pas ce qui se passera. L'échéancier n'a pas de valeur juridique. J'ajoute que les formes sont respectées.
Monsieur ABADIE : Comment cette dette est-elle constituée et retracée ?
Monsieur CAMBY : L'Etat a d'ores et déjà procédé à un emprunt de 110 milliards qu'il va verser à la Caisse des dépôts en janvier prochain. Or est inscrite à l'état A annexé une somme de six milliards qui correspond aux intérêts de 1994 pour cette émission et, cette recette provient d'un prélèvement sur le Fonds de Solidarité Vieillesse. Mais il n'y a pas de lien conceptuel et juridique entre l'une et l'autre des lignes. On peut considérer que l'échéancier de l'exposé des motifs n'a aucune valeur
juridique. Cela nous a été confirmé par le Gouvernement ce matin. Bien sûr, il défend la thèse de la conformité. Mais il n'est pas impossible d'avoir un détournement d'une partie du produit de la CSG l'année prochaine. Si le mécanisme est reproduit, il permet de "rebudgéter" une imposition affectée...
Madame LENOIR : Il y a un article dans le "Canard enchaîné" : l'Etat ou la Caisse des Dépôts ont fait payer à l'ACOSS des intérêts de prêts très élevés.
Monsieur ABADIE : On gagne deux points d'intérêt.
Madame LENOIR : Du point de vue de la sincérité du budget, c'est quand même particulier.
Monsieur le Président : Nous n'avons pas intérêt à prendre des positions rapides. Il s'agit d'opérations de trésorerie.
Monsieur FAURE : Le problème de procédure peut se poser.
Monsieur le Président : C'est difficile. Ils n'ont pas trouvé grand-chose, alors ils se raccrochent aux branches. Ils font ce qu'ils peuvent pour tenter de trouver, même tardivement des arguments. Faut-il répondre ? Nous avons le choix : oui, parce que c'est important ou bien non, et cela ne se verra pas : la saisine seule est publiée...
Monsieur LATSCHA : Oui ! Et il s'agit à l'évidence d'un moyen dans le cadre d'un mémoire en réplique.
Monsieur FAURE : Ils en ont rajouté.
Monsieur CABANNES : C'est un moyen nouveau. Si on ne soulève pas, cela
Monsieur le Président : Et alors, la réponse sera : ça vous gênait de répondre... Et quid du débat contradictoire ? Il a eu lieu ! Je crois qu'il faut répondre. Comment voulez vous que nous passions cela à la trappe ? Il faut bien qu'une réponse soit apportée.
Monsieur RUDLOFF : Oui, mais j'observe qu'il va y avoir "un monde" entre le visa et le refus de statuer. Et en sens inverse, si nous répondons, plus personne ne comprendra rien.
Monsieur FAURE : C'est la première fois que ce problème se pose devant nous.
Madame LENOIR : Il y aurait des moyens recevables et d'autres pas ? Je crois qu'il faut répondre, puisqu'on admet des saisines rectificatives. Le problème c'est de savoir jusqu'à quand on peut admettre des arguments nouveaux.
Monsieur le Secrétaire général : En ce qui concerne la cohérence d'ensemble de la décision, trois solutions paraissent possibles. D'une part il est possible de ne pas publier le mémoire en réplique, et de développer simplement l'argumentation dans le corps de la décision. D'autre part, il me semble qu'il est envisageable de publier l'ensemble du mémoire en réplique, mais cette solution se heurte à l'hostilité de principe du Gouvernement. Tout publier est donc difficile. La troisième solution c'est une publication limitée au seul article 105. Il s'agirait là d'une voie moyenne.
Monsieur le Président : Je crois que c'est effectivement la meilleure des solutions (les conseillers débattent de ce point et s'accordent sur la publication avec la saisine du seul passage consacré à l'article 105).
Monsieur le Président : Bon, maintenant sur le fond, que va-t-on répondre. Je propose de suspendre avant d'examiner le texte du rapporteur sur ce point.
(La séance est suspendue à 16 h 45, elle est reprise à 17 h 10.)
Monsieur le Président : Bien, Monsieur LATSCHA.
Monsieur LATSCHA : Je pense que compte tenu des explications techniques qui nous ont été fournies, il ne s'agit pas véritablement d'un mécanisme d'avance. Si vous me suivez sur ce point, je crois qu'il faut distinguer entre le rachat de la dette d'une part et d'autre part le prélèvement qui est opéré sur le fonds de solidarité vieillesse. Ce faisant, je dois bien relever qu'il y a deux maladresses. L'une résulte dans l'affichage de la "neutralité" de l'opération pour l'Etat. L'affichage consiste à faire supporter l'intérêt de cette opération de trésorerie pour son montant exact par le fonds de solidarité vieillesse. L'autre maladresse c'est que le Gouvernement a présenté cela comme l'application de la loi antérieure, alors qu'en fait, il n'en est rien. En effet, j'observe qu'il existe plusieurs distorsions par rapport à la lettre même du texte de 1993 dont l'idée était de ne pas laisser grossir la dette, de l'ACOSS et qui fixait un autre terme. C'est vrai aussi que ce texte parle "d'avance", mais il ne s'agit à l'évidence pas d'une avance visée par l'article 28 de l'ordonnance.
Monsieur FAURE : Oui, je suis d'accord avec cette solution. Il faut que nous distinguions entre l'opération de trésorerie et le prélèvement, en insistant bien sur le fait que dans les années suivantes l'échéance pourrait très bien ne pas être respectée. D'ailleurs, il y a fort à parier compte tenu de l'état de la Sécurité sociale, qu'il ne le sera pas.
Monsieur le Président : Oui, c'est l'absence de lien entre l'opération de trésorerie et le remboursement du fonds de solidarité vieillesse qui doit être mis en avant. Bien entendu, dans ce cas, cela signifie que l'échéancier n'a pas de valeur
juridique. Et cela, il me semble que ce n'est pas à nous de l'indiquer en entrant dans ce niveau de détail.
Monsieur ABADIE : Oui, cela devrait conduire à ne pas faire référence au caractère "annuel" des remboursements. Il se peut qu'il n'y ait plus de remboursement à l'avenir. Sur le fond, moi aussi je suis d'accord. Même si cette opération est proche de la débudgétisation, il n'y a pas de véritable irrégularité dans tout cela. Je partage votre point de vue.
Monsieur RUDLOFF : Moi aussi.
Monsieur le Président : Bien, vous pouvez lire le projet.
Monsieur LATSCHA (lit).
Monsieur le Président : Sur le premier considérant, compte tenu de notre débat, il ne faut pas mettre "conformément à" mais bien : "consécutivement à". Ainsi, on délie la mécanique de la loi de 1993 et celle de l'article 105. Ce n'est pas la même chose, et l'opération de rachat de la dette aurait très bien pu intervenir en dehors de la loi de 1993 (le premier considérant est alors modifié).
Madame LENOIR : Pour le deuxième considérant, pourquoi ne pas mettre "selon eux" ? (Les conseillers s'accordent sur cette modification et quelques corrections de forme).
Monsieur le Président : C'est évidemment le 5ème considérant qui est le plus important. On ne peut pas mettre "supprimer l'endettement". Et puis j'aimerais qu'on fasse mieux ressortir que ce n'est pas le fonds qui supporte les intérêts.
Monsieur LATSCHA : Oui. Concrètement, c'est bien cela qui se produit, au moins cette année, mais au niveau de la rédaction il ne faut peut être pas le faire ressortir (après un débat, la séance est suspendue à 17 h 30, elle est reprise à 17 h 50).
Monsieur LATSCHA : Voilà ce que cela donnerait (il relit le 5ème considérant modifié, le membre de phrase sur la nature du prélèvement étant supprimé).
Monsieur le Président : Oui, c'est mieux, mais je préférerais "mis à la charge".
Monsieur ABADIE : A la fin, il vaut mieux mettre "une avance au sens de l'article 28". Ce sera plus simple.
Monsieur le Président : Oui, oui.
(Après quelques corrections, les conseillers s'accordent sur cette partie.)
Monsieur le Président : Alors, pour le début, il faut viser la loi de 1993 et indiquer, sans date, que l'article 105 a été déféré par un mémoire ultérieur. Et cette partie sera donc elle aussi publiée comme une saisine.
(Assentiments).
Monsieur LATSCHA : Oui.
(Il relit le premier considérant de la décision).
Monsieur le Président : Je mets aux voix.
Le vote est acquis à l'unanimité. La séance est levée à 18 h 20.