ÏÏHÊ conséquence en a été tirée par la Constitution
slie-siâw qui autorisa le Gouvernement à modifier par décret
un texte cl® forme législative si le Conseil Constitutionnel
déclare qu’il a un caractère réglementaire» La compétence
du Conseil Constitution»®! allait de soi puisque celui-ci
est chargé â‘arbitrer le désaccord susceptible d® surgir
entre 1® Gouvernement et le Parlassent au cas où 1^(Y)exception
d^(e) irrecevabilité est soulevé® su ©oæent de la discussion de
la proposition ou de i’amteeafc. II sembla que les auteurs
de Xa Constitution aient voulu prémunir le Gouvernement
contre ses propres faiblesses. Un Gouvemwmt peut très
bien, dans le désir, pour des raisons diverses, de ne pas
s’opposer à la volonté du Parlement, laisser celui-ci
légiférer dans des questions d’ordre réglementaire ®t le
sieste Gouvernement, dans d’autres circonstances, ou m autre
Gouvernement, vouloir retrouver sa, pleine compétence en
modifiant par décret des questions qui étaient constitution-»
agilement de sa compétence. Mais il faut reeosmMtre que
c’est faire encourir au Conseil Constitutionnel une respoxi-
âabilitê que le Gmivemement aurait dû supporter et qus seuls
1* absence d’autorité gcwsrrKaaeatal® à ms êpw-qw® ds la vie
du Gouwrîjsmeat ou un défaut d’attention entraînent le
recours ultérieur devant 1® Conseil Constituélamwl., Le
Conseil Constitutionnel devra, semble-rt-lX à votre rapporteur
s® montrer extrêmement prudent en la matière car le Parlement
qui aura régulièrment légiféré dans un domaine qu’il esti-
mait être de s® compétence sans que le Gouvernement s’y .
oppose, supportera évfdswsnt très æal qu’ensuite le Conseil
Gcmstitut-ignnel permette au Gmwemaest de modifier par uu
décret le t^xte voté et devenu loi.
ïfes autre conséquence pourrait en fetre tirée ;
e'aat la possibilité pour le Président de la Bêpuaixqu®,
1® Premier Ministre, le Président de L'uae GU l’autre
Assemblée âa Parlement, d® saisir le Conseil Constitutionnel
dâ la conformité à la Constitution de la loi votée si celle-
ci portait atteinte au pouvoir réglementaire. Cs serait la
conclusion logique du caractère d*ordre publie des articles
31 à 37□ Cependant, ne devrait-on pas admettre que 1© Gou-
vernement n’ayant pas soulevé l'exception d*irrecevabilité
de l’art. 41 et pouvant ultérieurement modifier par décret
le texte de forme législative après déclaration conforme du
Conseil Constitutionnel, il ne pourrait soulever la question
de non conformité de la loi à la Constitution. Dans cette
hypothèse, il. faudrait admettre que ni 1® Premier Ministre,
ni les Présidents de l’un® ou l’autre Assemblée (encore
qu'une distinction pourrait être faite pour le Président
du Sénat en raison du dernier œot appartenant à l’As semblée
Nationale), ne pourraient saisir le Conseil Ccnstxtutîonnel
de 1’incoustitutionnalité da la Ici ayant porté atteints
aux pouvoirs conférés par la Constitution rasseste3,v®-m©ftt
au Parlement et au Gouvernement ®t que seul 1§ Président
de. la République qui n^(s)a participé à ÊUCW titre à l’éla-
boration et au vote da la loi pourrait demander au Conseil
Constitutionnel de se prononcer aux la confonsité à la
Constitution é'une loi qui aurait enfreint les dispositions
des articles 34 ®t 37 ds la Coftstitution,
Rsnjarquons au pa®«?,age qu⁵®n ce qui corscexw
1⁹irrecevabilité constitutiomiell® de l’art. 40 relative
à la diminution des ressources ou à la création ou à l^(s)aggra-
vation se® enarges publiées, aucun organisme u.*e@t compétent
(5
pour statuer sur l'irrecevabilité soulevée par 1® Gouverne-
ment et refusée par 1® Parlement» Le Gowernemnt ne possède
d'autre moyen que la solution politique consistant dans le
dépôt de la question de confiance et il n’y a d’autre sanc-
tion juridique qu® la saisine du Conseil Constitutionnel par
un® de® Hautes Autorités prévues par le 2è®a alinéa d@ Part»
61 pour voir statuer sur la conformité à 1® Constitution d®
la loi votée»
Le Conseil Constitutionnel n’est chargé aux termes
de la Constitution que de déclarer 1® caractère législatif ou
réglementaire du texte de forme législative que 1e Gouverne-
ment se propose d® modifier par décret. Mais il n’a pas le
contrôle du décret susceptible d'intervenir s'il a déclaré le
caractère réglementaire du texte» Or, il g® peut que 1®
Gouvernement, par son décret modificatif port® atteinte au
domine de la loi» C’est alors qm le Conseil d’Etat, évea-
tuellement saisi, statuant au Contentieux, qui aura compétence
pour déclares' ledit décret légal ou illégal sous réserve
toujours de l’appréciation souveraine du Conseil Constitution-
nel au cas où 1® Gouvernement soulèverait l'irrecevabilité
au cours d’une procédure législative contre une proposition
ou un amendement tendant à abroger ou à modifier 1® décret ou
à reprendre sous forme de loi le décret annulé»
3®) L'art» 37 de 1® Constitution exige donc une déclara-
tion du caractère réglementaire du texte de forme législative
pour que le Gowetnesent puisse modifier celui-ci par la voie
d'un décret pris en Conseil d'Etat»
Le Conseil Constitutionnel doit-il apprécier le
texte uniquement pris dans son ensemble pour rechercher si la
» 7 ..
æatière traitée était du domaine législatif ou réglementaire,
ou peut-11 se prononcer sur chacune des dispositions du
texte pour en apprécier le caractère législatif ou régle-
mentaire ?
La thèse suivant laquelle le Conseil Constitution-
nel ne devrait se prononcer que sur le texte de forme légis-
lative pris dans son ensemble, peut être soutenue» Le légis-
lateur, compétent pour légiférer dans une matière du domaine
de la loi, ne s’est pas contenté de statuer sur les règles
ou sur les principes fondamentaux à lui réservés par l’art.
34 de la Constitution. Il a, sans qu® le Gouvernement oppose
l’exception d’irrecevabilité prévu® par l'art. 41 de la
Constitution, délibéré et voté sur les questions d’ordre
réglementaire posées par le problème en discussion. Peut-
être mêae, le Gouvernement s'est-il volontairement abstenu
de soulever l’irrecevabilité pour obtenir la vote de la loi
dans son ensemble. Le Conseil Constitutionnel ne pourrait
permettre au Gouvernement de modifier par décret les dispo-
sitions de la loi relevant du domaine réglementaire en
application, soit de la règle selon laquelle l’accessoire
suit le principal, soit du principe de l’indivisibilité,
soit du caractère conditionnel du vote de la loi.
Mais il faut bien reconnaître qu’une telle thèse
appliquée strictement aurait pour conséquence d’enlever
pratiquement toute portée aux dispositions de l’art. 37 de
la Constitution qui ne trouverait plus application que dans
les cas,présumés très rares, où le Gouvernement, sans apposer
l’irrecevabilité de l'art. 41, laisserait le Parlement légi-
férer dans une matière purement réglementaire. Le Constituant
a incontestablement voulu que 1® Gouvernement puisse modifier
par décret des dispositions régimentaires figurant à tort
dans la Ici par suit® d® l'absence volontaire ou involontaire
d® l'exception d⁴ irrecevabilité. Tant que Parlement et
Gouvernement n’auront pas parfaitement assimilé la procédure
nouvelle prévue par la Constitution et le principe essentiel
d'après lequel le pouvoir réglementaire est compétent dans
toutes les matières autres que celles qui sont du domaine
de la loi# des textes de forssê législative, intervenus dans
une matière réservé® à la loi, comprendront m eert .....
nombre de dispositions réglementaires, Aux termes et dans
l'esprit de la Constitution, le Gouvernement doit pawoir
les modifier par décret si leur caractère réglennsntaire
est constaté par le Conseil Goustîtiftinœael.:.
L'art, 37 parle d'ailleurs de "modifier” les
"textes de forme législative”.... On peut supposer que si
le Constituant n’avait envisagé que 1 ’hypothèse d'uns loi
ou- d’un® ordonnance qui, dans son Intégralité, légiférerait
dans une matière autre que celle réservé® à la loi, il
aurait sans doute employé d'autres termes. La Constitution
aurait, par exemple, déclaré que ”les lois et ordonnances
promulguées après 1® Constitution seront considérées CÔ»S
étant intervenues dans une matière réglementaire si le
Conseil Constitutionnel, saisi par 1® Gouvernement, leur
reconnaît ce caractère en.vertu de l’alinéa précédent”»
ou toute autre formule du même genre ₀ Les mts "modifier"
et "textes «fe forme législative”, permettent de p©ns®r que
les textes de foœs législative peuvent cœprendrs 3 la foiiS
des dispositions â^(s)ordre législatif et d’ordre K'^glïSæentaire
et que, après déclaration confœss du Conseil
8 bis -
ces dernières peuvent subir des modifications par décret.
D'autre part, 1® Gouvernement doit pouvoir, notamment
pendant les intersessions parlementaires, prendre toutes
les décisions non seulement nécessaires mis aussi utiles
à la vie de la Nation,à 1s condition, bien entendu, qu’elles
rentrent dans le cadre de son pouvoir réglementaire tel
qu’il a été défini par l’art. 37.
- Ç «=
Votre rapporteur vous propose tout en ayant fait un
exposé aussi complet des probleas® posés de a® poser aucune
question de principe et cl® statuer sur chaque cas qui lui sera
soœls suivait ce qu’il estimera devoir juger compte tenu de
tous Ï&& éléments d’appréciâtion.
o
O O
•La question qui vous est aujourd’hui soumise porte
sur le caractère législatif ou réglementaire du 3èa® alinéa d®
l’art. 2 de Vordosmanee du 7/1/59 relative à L’organisation
des transports de voyageurs dans la région parisienne.
Cette ordonnance crée un Syndicat constitué entre
l’Etat, la Ville de Farts, les départements de la Seine, de
Seine-et-Oise , d® Seine-et-Marne et de l’Oise, doté de la
personnalité aoral®, chargé de l’organisation des transporta
e® sosraun de voyageur® dans la région dit® “Région deâ Trans-
ports Parisiens” définie par décret. Ce Syndicat passe éven-
tuellement avec les exploitants des conventions soumises à
approbation .par décret. Il est administré par «m Conseil
composé.de trois représentants de l’Etat et de trois représen-
tants des collectivités locales intéressées. Le statut du
Syndicat est fixé par décret ainsi que la répartition des
charge® résultant pour les collectivité® publiques d® L’expLsi*
tation des services de transport compris dans la région.
L’ordonnance Stipule également que la R.A.T.F., établissement
publie à caractère industriel ou eoasM&rcial, doté de l’auto-
nomie financière, institué par la loi du 21/3/1948 qui est
abrogé® purement et siaplement par l'orclôsœance, reste chargé®'
de l’exploitation des réseaux et des lignes de transport qui
ÎO
lui &. et’è costié s® sppii-ûéidc® &
Le Gowemeiwt avait soumis son projet d'ordonnance
à la Commission permanente du Conseil d’Etat ‘qui, par avis
en date du Ï8/X2/58, avait estimé que les dispositions de ce
projet ne touchaient pas aux matières réservées à la loi par
l’art. 34 de la Constitution et qu'elles devaient, dès lors,
faire l’objet d’un décret relevant de l'exmen de la Section
compétente.
Le Gouvernement» nonobstant cet avis» estima devoir
promulguer son texte sevs forme d'ordonnance„ donc sous
législative. ïl ne poimdt donc s'agir en 1^(§)oceurrsace ni
d'une méconnaissance de la question juridique posée, ni de la
volonté de ne pas heurter le Parlement en soulevant 1’ irrece-
vabilité. C'est donc biea par une appréciation libre et for-
me 11® que le Gouvernement a reconnu le caractère législatif
de la matière ayant fait l'objet de 1 * ordonnance.
Pour quelles raisons n’a-t-Ü pas suivi l'avis de
la Commission permanente du Conseil d’Etat î
Dans sa note, la Gouvernement invoque des considéra-
tiens d¹ opportunité. C'est pour le œoins curiaux puisqu’ 1
1 ‘ époque l’art. 92 lui avait doæaê tous pouvoirs en toutes
matières et qu’il n’avait pas à craindre un® réticence du
Parleæent non encore- réuni.
Il est plus vraisemblable d’aàaetxre que le Gouver»
nerfêent: a estiwé qu’aux terme® de l’art. 34, :
Le Conseil Constitutionnel n'a pas nécessairement
à rechercher, en l'état, si las matières ayant fait l'objet te
l'ordonnance soafc du doœaine réglementaire., eoœae la CôæaiS”
slon Feamaite du Conseil d'Etat l'a estiæâ dsas son avis d5
18/Ï2/5B «su si elles agpasteienaant su dossafee de la loi ••<.■■
l^(?)a eoQsîdéré le Gowarneraeat * Le Conseil Seras fi tutiomel
e à rs
12
n'aurait à prendra une décision sur cette question qu’au cas
où il estimerait ne powoir déclarer le caractère législatif
ou réglementaire d’un texte de formé législative que pris dans
son ensemble et non dans chacun© de ses dispositions ©u s⁸ il
1 *
lui. apparaissait que la disposition visée dont la déclaration
de xèglemeatarité est demandée par le Gow®ra®wnt ne peut
examinée en elle-æêse en raison de son indivisibilité avec la
question de fond visée plus haut.
L® Gouvernement se contente, en effet, d® demander
une déclaration du caractère réglementaire Ai seul 3ème alinéa
de l’art. 2 de l’ordonnance qui fixe le noæbre des raeabres du
Conseil d'Administration de la R.A.T.P. L’ordonnance prévoit
que "la Régie est administrée par un Conseil comprenant un
Président et quinze membres dont trois représentants des colle
tivités locales" et le décret du aêse jour précise que ces
quinze Membres sont trois représentants des collectivités
locales désignés respectivement par le Conseil Municipal de
Paris, par le Conseil Général de la Seine et par une Cessais-
sion mixte des Conseils Généraux des autres département® parti
cipant au Syndicat dont 1® composition et le fonctionnement
devaient être fixés par un autre décret, deux représentants de
l’Etat, cinq représentants du personnel et cinq personnalités»
Le Gouvernement voudrait pouvoir modifier par décret
cet alinéa 3 de l'art. 2 de l'ordonnance pour porter à dix-
neuf les membres du Conseil d'Administration, non compris 1®
Président, par l’adjonction, de deux représentants supplémen-
taires des collectivités locales (I pour 1® Conseil Municipal
d® Paris et I pour le Conseil Général de la. Seine) et de
2 représentants supplémentaires de l’Etat.
r
Ï1 a® peut y avoir aucun doute sur de qu'entend
faxye évc- ruüilarxiat le fevereiK-t qui a corsaiqs.it au
ta&dl Constitutiona®! le projet de décret qu'il entend
prendre cJ. le caractère zégleaaztaxxe de la disposition est
déclaré. Mais il faut sa rappeler qu’en droit le Conseil
Constitutionnel n*a pas à connaître la modification qu'entend
apporter le louveru®«osât à us texte de feræ® législative»
mais seulement rechercher ai ce texte a un caractère régie-
mentaire ou w. D'autre part, uue fois ce caractère reconnu
■&&x hypothèse, le Gouvernement quel qu'il soit, pourra
modifier à aoweau par simple décret, la. modification inter-
venue „
Signalons que le décret, pris en application de
l’ordonnance du même jour, en. fixant le statut du Conseil
d^(s)Administrâtion du Syndicat qui, aux termes*de l'ordonnance,
était composé de trois représentants de l'Etat et de trois
représentants des collectivités locales intéressées, a
accordé voix prépondérante au Président par décret;
qu’il a fait de même pour .le Conseil d’Administrâtion de
la R₀AcT₀P., ; et qu'il a réparti les charges entre les membres
du Syndicat
Ajoutons, à titre documentaire, que par l'article
86 de la loi de finances qui, vient d'ailleurs d'être voté
en première lecture par 1’Assemblée Nationale, le Gouver-
nesxtÆ. proposa de modifier le haut. de rcyss:tf.f lu® des charges
entre les collectivités Lccâlcs . ■ l'Etat lira yez l'article
8. du décret - Le Gouvernement résonnait à ucuveau le carac-
tère legislatif;, nou. seuléùïÆ-at ia principe de la répartitioxi
entre les zuxbrcs du iSyndlcct tes charges ï.;sultx"t: pour
les collectivités publiques de l^(s)exploitation dss services
d@ hraægpezts cowrî® daw le région des tzoasperts
parisiens _(s) principe établi pas la 3èaa alinéa
14
de l'article 1er de l’ordonnance, æais aussi du taux de
répartition fixé cependant par le décret auquel renvoyait
1⁸ordonnance,
La question à résoudre est celle de savoir, sous
réserve de la possibilité par le Conseil Constitutionneltee
statuer sur le caractère législatif ou réglementaire de
chacun® des dispositions d o« texte de foraae législative,
si la composition du Conseil chargé d’administrer la teâ.ctete
appartient au domaine de la loi ou à ce . " ' régie-
œentaire
En fait_(s) la ^(r) <> « . • » „ ; - ’c ■
_(s) >i& te , ' _ an ' > • te la
"Région des Transports Far*.' <- ' ’te établir les conditions
d⁸exploitation des réseaux dont les tarifs sont fixés par le
Syndicat dans des conditions prévues par décrète L’alinéa
1er de l’art ₀ 2 de 1⁵ ordonnance du 7 Janvier 1959 stipule î
"La R₀A„ToPo_(:) établissement public à caractère industriel
et commercial, doté de 1¹autonomie financière, institué par
la loi du 21 Mars 1948, reste chargé de 1’exploitation des
réseaux et des lignes de transport en ccrnœun d® voyageurs
qui lui a été' confiée en application d® cette loite Sans
doute, la même ordonnance a-t-elle déclaré abroger la loi
du 21 Mars 1948 sans ajouter les mots "dans ses dispositions
non contraires à la présente ordonnance"_(o) Mais en fait, il
est possible d*affirmer que cette substitution juridique
ate pas eu pour effet de créer, après la. r te g la
Constitution, une catégorie note?®!!® ou particulière d'éta-
blissement dont il pourrait être soutenu ;les
concernant sa création seraient du domine ê la loi.
La disposition visée par la saisine gouvernementale
relative à la composition de la ;._(e)à_(o)T_(#)P.. devrait donc être
considérée cessa® ayant un caractère réglementaire et donc
susceptible d’être modifiée par décret»
Si, par contre, il apparaissait que la R<»AoT_(e)P,
instituée par la loi du 31 Mars 1948, a, du fait de l’abro-
gation de cette loi par l’ordonnance du 7, Janvier 1959,
disparu pour instantanément faire place à la R,A_(O)T_(O)P. (la
même) créée par 1’ordonnance et que la R,ArT,P, constitue
une catégorie particulière d'établissement public sans
équivalent sur le plan national, les règles concernant sa
création seraient du domaine rte la loi, tout au moins
suivant l’avis de votre rapporteur. Dans ces règles de
création, 1® législateur serait compétent (c’est toujours
l’opinion. de votre rapporteur), pour décider la présence
de représentants des collectivités locales intéressées au
sein du Conseil chargé d’administrer cette catégorie d’éta-
blissements publics créés par ;& loi» Mais à soins que Le
nombre de ces représentants, s. ■- exemple paritaire, a⁵ appa-
raisse comme indivisible des règles d® création, le nombre
des membres du Conseil d⁹ Administrât ion G© l’établissement
public et en son sein le nombre des représentants des collec-
tivités locales, devraient s. considérés cosse étant du
domaine réglementaire»
Dans la pr<æière ïaa, 1® 3è®e alinéa de
l'art, 2 de 1⁵ordonnance du 7 Janvier 1959 devrait être
déclaré de caractère réglementaire, Dans la deuxième hypo-
thèse, seuls le nombre (15) des Membres du Conseil d⁹Admi-
nistration. d© la RoAoToF, et es.lui (3) des représentants
des collectivités locales, auraient c® caractère.
"■ 16 «•
Votre rapporteur tend à penser qu’en raison des
termes employés par I^(e)alinéa 1er de l’art. 2 sus-rappelés :
"établissement public institué par la loi d® 1948" et
"reste chargée”, il n’y a pas as véritablement création,
après la promulgation de la Constitution, d’une catégorie
d"établissement publie et qu’eû conséquence, le caractère
réglementaita du 3èaie alinea -1/ Parte 2 de 1 * ordonnance
peut être déclaré par le' Conseil Constitutionnel.
$s«w.a*8!»tsasssJse«»BS»îæs»ie^*îOT.'»4caæss3K^^
sur les dispositions de 1'article 2, alinéa 3
de X Ordonnance du 7 janvier 195$ relative à
la U.T.?.
Mo rapport contenait, à la dernière phrase de la page 14»
une erreur grave justement soulignée en séance par Monsieur le
Présidant &ené CWT ®t il teporte que figure au dossier un rapport
suppltasstaire contenant la rectification nécessaire.
Cette phrase du rapport paraissait «dœfctre que pour être
du domaine réservé à la loi par l’art. 34 de la Constitution, les
règles de création d'œ» catégorie d'établissement public. devaient
d’une part, avoir été fixées par un teste de forsus législative publié
postérieurement à la promulgation d® la Constitution et. d®autre part,
s’appliquer à une nouvelle catégorie d'établissement public.
Or, sont du demain® de la loi, les règles fixées, avant ou
après la promulgation -de la Constitution, eœsesraaat la création
d’une catégorie d’établissement public. Ce que le Conseil Constitu-
tionnel aurait doue éventuellement à apprécier serait de savoir si
le texte de fem législative a créé une œtégeri® d'itabllssewss
public et si les ditpssitiœi® qui lui seraient smæiges constituent
©u non des règles de cette création»
fatre rapporteur se permet à && sujet de rappeler, s’il en
est besoin, que le fait qu’une matière ait fsit Vdbjat d’un texte
de forsi® législative (loi, décret-loi^ ©xâmmasî©®) w eaafèr®- pas à
cette- matière 1® earaetèw législatif doit temœrs être apprécié
au regard âea diswsitiœjs d® Vaxt. 34 1®- Cowtîtetioa.
SEANCE du 27 NOVEMBRE 1959
Après-midi
La séance est ouverte à 15 h.50 par M. le Président
Léon Noël.
Tous les membres sont présents.
M. le Président propose de passer à l’examen de la deuxièu
affaire inscrite à l’ordre du jour.
Il fait connaître qu'en application de l'article 41 de la
Constitution, M. le Premier Ministre a opposé l'irrecevabilité à
une proposition de loi tendant à la stabilisation des fermages,
déposée par MM. BAJEUX et BOULANGER, sénateurs; qu'en conséquence,
par lettre du 19 novembre, M. le Président du Sénat demande au
Conseil Constitutionnel de bien vouloir statuer sur la recevabilit
de ce texte, après avoir apprécié la nature juridique de son cente
au regard de l'article 34 de la Constitution.
Le Conseil a, pour ce faire, un délai de 8 jours qui expir
le 29 novembre 1959.
Le rapporteur désigné est M. Pompidou.
M. le Président donne la parole à M. le Rapporteur.
M. le Rapporteur précise d'abord que l'objet de la propo-
sition de loi est d'abroger le décret n° 59-175 du 7 janvier 1959
relatif au prix des baux à ferme.
Dans quelles conditions est intervenu ce décret ?
Après la guerre, le législateur avait prévu que le prix
des baux à ferme, lorsqu’il était stipulé en argent, serait cal-
culé par référence aux prix d'une ou de plusieurs denrées figurant
sur des listes arrêtées par les préfets. Ces dispositions avaient
pour but de maintenir le montant des fermages au niveau du coût
de la vie. Par suite d'habitudes anciennes, les contractants sti-
pulèrent assez souvent qu'ils se référeraient au prix du blé.
Or, celui-ci demeura fixé à un taux anormalement bas afin de fa-
voriser le développement d'autres cultures. La volonté du légis-
lateur ne se trouvait donc pas respectée lorsque le bail était
conclu sur la base d'un paiement en totalité à parité du cours du
blé.
Ce fut le but du décret du 7 janvier 1959 que de rétabl
dans ce cas la valeur du principe de l'indexation. Il modifia
l'article 812 du Code Rural en prévoyant que lorsque le montant
du fermage, stipulé payable en argent, était fixé par seule ré-
férence à la valeur du blé, l'une ou l'autre des parties aurait
la faculté de demander, à l'expiration de chacune des deux pre-
mières périodes triennales du bail, la substitution partielle
à la valeur du blé de la valeur d'une ou de plusieurs des autre
denrées mentionnées à l'alinéa 1er de l'article 812.
L'application de cette disposition eut pour résultat
d'augmenter sensiblement le prix de certains fermages. C'est
cette considération d'ordre économique qui, d'abord, motive le
dépôt de la proposition de loi de MM. BAJEUX et BOULANGER. Ces
deux sénateurs estiment en outre que le gouvernement en prenant
ce décret serait sorti de sa compétence, par violation de l'ar-
ticle 34« §4 de la Constitution qui prévoit en particulier que
"la loi détermine les principes fondamentaux ... du régime de 1
propriété ... et des obligations civiles".
M. le Président du Sénat en saisissant le Conseil, se
réfère au rapport de la Commission compétente du Sénat qui sou-
tient cette argumentation.
C'est la valeur de celle-ci que le Conseil aura à exami
La question est d'importance : ce qu'il s'agit d'appréc
c'est ce que recouvre les mots "principes fondamentaux" employé
dans l'article 34 de la Constitution. La decision prise engager
1'avenir.
M. le Rapporteur appelle d'abord l'attention des membre
du Conseil sur la différence de rédaction des §2 et 3 et du §4
de l'article 34. Dans les §2 et 3, le constituant a écrit :
"la loi fixe les règles concernant..."; dans le §4 il est prévu
que "la loi détermine les principes fondamentaux de..."
Il apparaît donc que dans le 1er cas, le législateur a
une compétence générale et que pour en apprécier le contenu, il
convient seulement de déterminer celui de la matière visée. C’e
ce qui a été fait dans l'affaire de la R.A.T.P.
Dans le second cas, qui est celui de l'affaire à présen
soumise à- l'examen du Conseil, le constituant réserva à la loi
la détermination des principes fondamentaux concernant les mati
énumérées par ce texte. Par contre, il n’a pas indus dans le do
maine de la loi la fixation des règles nécessaires à la mise en
oeuvre de ces principes fondamentaux dans les matières dont il
s'agit. Il appartient au seul pouvoir réglementaire d'édicter
ces règles dans le respect de ces principes fondamentaux. Celle
de ces règles qui porteraient atteinte à ces principes et qui
comme telles, encourraient éventuellement la censure du juge de
l'excès de pouvoir, n'échapperaient à la compétence réglementai
qu'au cas où leur portée serait telle qu'elles mettraient en ca
l'existence même des principes fondamentaux tels qu'ils sont po
par la loi. On ne pourrait par décret apporter aux principes des
altérations essentielles.
Telle est l’exégèse que l’on peut faire de l'expression
"principes fondamentaux" employés par le constituant.
La tâche du Conseil Constitutionnel dans le cas du §4
consiste donc non seulement à déterminer le contenu de la matière
énumérée - ce qui en général ne semble pas devoir soulever de
problème - mais surtout à préciser ce que sont les principes
fondamentaux qui la régissent.
La différence de rédaction des §2 et 3 et du §4 de
l’article 34 avait d’ailleurs été commentée au cours de la dis-
cussion de l’Assemblée Générale du Conseil d’Etat du 13 novembre
1958 - à la suite de laquelle celui-ci a émis un~avis sur le pro-
jet qui est devenu le décret du 7 janvier 1959. M. Maspetiol ob-
servait à ce moment que, tandis que pour les régimes matrimoniaux
le constituant avait mis "la règle concrète" c’est à dire "tout
le détail" dans le domaine du législateur, il n’y avait placé
que les principes fondamentaux pour d’autres catégories de contrats
pour "des matières également de droit civil", telles que le droit
de propriété (à l’initiative d’ailleurs de M. le Président Josse);
qu’il convenait de tenir compte de ce "décalage". Et M. Heilbronner
enchaînait : "La question est parfaitement claire. La Constitution
ne met dans le domaine législatif que les principes fondamentaux
de la matière. Nous nous trouvons par conséquent devant le choix
difficile, toujours délicat de savoir si nous sommes en présence
des principes fondamentaux ou au contraire de dispositions acces-
soires" .
Dans l’affaire qui est soumise à l’examen du Conseil,
les principes fondamentaux à dégager sont ceux du régime de la
propriété et des obligations civiles. On peut penser que ce sont
les principes qui, dans le Code Civil, gouvernent ces matières,
c’est à dire la libre disposition de son bien par tout propriétaire
(article 544), l’autonomie de la volonté des contractants et l’im-
mutabilité des conventions (articles 1108 et 1134). Mais il faut
constater que ces principes ont subi depuis 1804 des altérations;
ils ont été limités par un ensemble de dispositions qui en ont
restreint la portée, qui leur ont enlevé ce qu’ils pouvaient avoir
d’absolu. Ces limitations ont pu revêtir dans certains cas un
aspect assez général et assez permanent pour constituer à leur
tour de véritables principes faisant échec aux premiers. Pour être
érigés en principes fondamentaux, les principes du Code Civil
doivent être appréciés dans le cadre des limitations de portée
générale introduites pour permettre certaines interventions jugées
nécessaires de la puissance publique dans les relations contrac-
tuelles entre particuliers.
Les principes fondamentaux ainsi définis ne peuvent plus
être modifiés que par une loi. Il serait impossible par exemple
de rétablir par décret le caractère absolu du droit de propriété
tel qu'il apparaissait dans le Code Napoléonien.
Or, en ce qui concerne l’affaire qui est soumise à l'examen
du Conseil, il apparaît qu'une règle s'est dégagée au cours des
dernières décennies qui fait échec à celles du Code Civil, c'est
qu'il est nécessaire que le Gouvernement puisse par décret régle-
menter les prix; qu'il puisse par voie de conséquence imposer aux
contractants certaines conditions d'exécution de leurs conventions,
notamment en ce qui concerne les modalités de calcul et de révision
du montant des fermages.
Un tel principe ne met pas en cause les principes qui fi-
gurent dans le Code Civil; il en limite seulement le champ; l'en-
semble constitue les principes fondamentaux qui régissent actuel-
lement - et sous réserves de modifications par le législateur -
les matières du régime de la propriété et des obligations civiles,
dans la mesure où celles-ci font l'objet du décret du 7 janvier 195
Les dispositions de ce décret ont-elles eu pour effet de
porter atteinte auxdits principes fondamentaux ?
Il ne semble pas.
1° Il ne touche pas à ceux-ci en ce qui concerne le droit
de propriété. Celui-ci qui a été conçu comme la libre disposition
de son bien par le propriétaire, a subi des atteintes considérables,
M. le Président de la Commission du Sénat, qui a été reçu par M.
le Rapporteur, s’était vivement ému de la violation que le décret
paraissait apporter à ce droit et considérait que le prix était
la part quasi essentielle de la propriété. En vérité, ce prix
n'est plus fixé librement par les contractants depuis de nombreuses
années; il était admis même que le Gouvernement pouvait fixer un
prix du blé, spécial pour les baux à ferme indexés sur cette denrée
2° Le principe de l'autonomie de la volonté est-il atteint
par le texte du décret ? Ce principe doit être apprécié compte
tenu des limitations qu'il a déjà subies. L'article 811 qui prévoit
que la durée du bail ne peut être inférieure à 9 ans - montre bien
que cette autonomie avait déjà été restreinte et le décret n'ap-
porte pas de limitations nouvelles.
3° En ce qui concerne le principe de l'immutabilité des
conventions, l'appréciation est plus délicqte - M. le Rapporteur
estime cependant que les dispositions du décret ne violent pas ce
principe et sont de ce fait de nature réglementaire.
Il précise d'abord qu’à son avis, si le texte portait
atteinte rétroactivement à l'immutabilité des conventions, il
serait illégal et pourrait être annulé par le Conseil d'Etat; son
objet ne deviendrait pas pour autant de nature législative.
Il remarque que ce qui est prévu c'est une révision du
fermage après l'expiration du délai de 3 ans; mais autrefois un
certain nombre de choses pouvaient se passer à 1'expiration de ce
terme de 3 ans; le propriétaire pouvait par exemple reprendre son
bien pour l'exploiter lui-même; l’immutabilité des conventions
n'était donc déjà plus un principe absolu.
Et puis surtout l’immutabilité des conventions n’avait
de sens qu’en période de monnaie stable. En fait la notion même
d’indexation est déjà contraire à ce principe. Ce que les parties
introduisent dans le contrait avec cette notion, c’est celle de
valeur normale des baux; c’est celle d’équilibre des prestations.
Nous nous approchons là d’une théorie dégagée par le Conseil d’Eta
celle de l’imprévision. Ce qui importe et ce qu’ont voulu les par-
ties en insérant une clause d’indexation dans le contrat, c’est
non pas que les stipulations en soient immuables mais que l’équi-
libre initial des prestations soit constamment maintenu par des
modifications continuelles, c’est que la valeur normale du bail
soit conservée. Or, le. référence au blé avait pour résultat, du
fait que son prix était fixé trop bas, que l’on s'écartait à la
fois de cette valeur normale et de la volonté originelle des par-
ties. Le décret a pour résultat non pas de porter atteinte à l’im-
mutabilité des conventions mais au contraire de respecter l'esprit
de celles-ci en modifiant la lettre; c’est au contraire le maintie
du statu quo qui aurait faussé le contènu des conventions.
Et d’ailleurs, le décret n’apporte pas dans ce domaine
de limitations d’une nature nouvelle puisque déjà sous le régime
de la loi du 6 juih 1956, pour les baux stipulés en totalité ou
en partie payables à parité du cours du blé, les parties pouvaient
d’un commun acdord, réviser le mode de paiement des fermages. La
dernière partie de l’article 812 donnait même dans certains cas
à l’un des contractants la possibilité de demander la révision
du prix du fermage au tribunal paritaire. L’objet du décret s'in-
sère dans la ligne même de ces dispositions. Il s'agit dans l’un
et l’autre cas de respecter l’équilibre initial du contrat. Le
décret n'innove pas essentiellement.
Il n’y a pas dans son contenu de ces altérations profondes
qui le placeraiaatdans le domaine du législateur.
En conséquence, et sans invoquer des considérations d’op-
portunité, M. le Rapporteur soumet au Conseil Constitutionnel un
projet de décision qui rejette la thèse de M. le Président du
Sénat et conclut à la nature réglementaire de l’objet du décret
du 7 janvier 1959.
M. Gilbert-Jules demande si le pouvoir réglementaire
pourrait limiter les principes.
M. le Rapporteur déclare} "Le domaine du règlement est
à l’intérieur du cadre des principes fondamentaux. Le pouvoir
réglementaire ne peut ajouter de nouvelles limitations mais il
prend le s principes fondamentaux tels qu’ils sont avec leurs
limitations".
M. Gilbert-Jules répète les propos de M. le Rapporteur :
on prend les principes fondamentaux dans l’état où ils sont et
on ne peut par décret leur apporter d‘"altérations essentielles".
Et il demande alors ce qui reste au législateur. Autrefois la
souveraineté nationale s’exprimait par la loi et par ses repré-
sentants. Mais demain, que pourra faire le Parlement pour la
détermination du régime de propriété ? "J’ai peur, dit M. Gilbert-
Jules, que le législateur n’ait plus que des principes à poser
dont personne ne tiendra compte".
M. le Président Auriol est inquiet de la tendance qui
donne au Gouvernement des pouvoirs en matière civile et commercialt
**Les principes fondamentaux du régime de la propriété
et des obligations civiles sont en jeu.
On a déjà porté atteinte au régime du droit de propriété,
mais jamais par décret.
D’autre part, le principe de l’immutabilité des conven-
tions est violé par le décret. L'article 1134 du Code Civil pré-
cise : "Les conventions légalement formées tiennent lieu de loi
à ceux qui les ont faites. Elles ne peuvent être révoquéès que
de leur consentement mutuel..."
Deuxième violation : celle de l'article 812, du Code
Rural : "les dispositions des alinéas ci-dessus sont d'ordre public
Ainsi on modifierait par décret des dispositions d'ordre public.
Ceci est extrêmement grave.
Il faut laisser ce domaine à la loi.*’
M. Delépine est d'accord avec M. le Président Auriol
pour constater que le droit de propriété est devenu un mythe. Il
constate que dans les autres cas où des modifications au bail sont
envisagées dans le Code Rural - par exemple à l’article 811 ou à
l’article 812 dans la partie datant de la loi du 6 juin 1956 -
elles le sont avec l'accord des parties. Il affirme que si la
modification qu'a introduite le décretdu 7 janvier 1959 est
d¹ ordre public, elle devait être faite par une loi. "Je ne suis
pas foû du droit de propriété", ajoute M. Delépine, mais le décret
ne lui paraît pas respecter ce droit.
M. le Président Coty se demande quels sont les principes
fondamentaux du régime du droit de propriété qu’il y a lieu de
prendre en considération.’^(:)Ce sont les principes fondamentaux ac-
tuels. Or, c'est maintenant une limitation, consacrée par quarant
cinq ans de pratique, que le fait que les prix peuvent être fixés
par le Gouvernement. Si nous déclarons qu'il faudra une loi pour
réglementer les prix, je vous demande de réfléchir aux conséquenc
Ce n’est plus un principe fondamental de la propriété qu’un pro-
priétaire peut vendre au prix qui lui paraît bon. Si l’Etat peut
dire au boucher : vous vendrez à tel prix, c'est également vrai
pour le propriétaire foncier. Mais évidemment le Gouvernement
n’aurait pas la possibilité de procéder par ce moyen à une sorte
d’expropriation? M. le Président Coty insiste sur le fait qu’à
son avis, il faut prendre les principes fondamentaux tels qu’ils
sont aujourd’hui et que la réglementation des prix est du domaine
gouvernemental.
Il observe par ailleurs, qu’il faudrait être prudent
avant d'énumérer les principes fondamentaux régissant une matière
qu'il faudrait éviter de dresser une liste limitative, qu’il sera:
sans doute préférable de constater dans chaque cas que telle régi'
n'èst plus un principe fondamental.
M. le Rapporteur répond aux objections qui lui ont été
présentées :
1° Il écarte d’abord l’argument de la violation du Code
Rural. Les dispositions contenues dans ce Code peuvent être mo-
difiées par décret dans la mesure où elles ne constituent pas
des principes fondamentaux. On trouve enchevêtrés dans ce Code
des textes de nature réglementaire et des textes de nature légis-
lative. Une modification qui lui est apportée par décret "peut
ne pas être nécessairement uh viol mais être une union conjugale".
2° Il constate ensuite que le pouvoir législatif garde
des droits énormes. Il peut modifier, créer des principes fonda-
mentaux; dire qu’en aucun cas, le pouvoir réglementaire ne pourra
limiter le droit de propriété; nier le droit de propriété. Si le
pouvoir législatif disait : "les conventions conclues entre par-
ticuliers ne peuvent en aucun cas être atteintès par le pouvoir
réglementaire", que pourrait faire le Gouvernement ? Par ailleurs
le Gouvernement ne pourrait rétablir le principe de la liberté
des conventions dans son étqt premier.
M. le Rapporteur précise que lorsqu’il dit "les principes
tels qu’ils sont limités", il veut dire "les principes tels qu’ils
ont été limités par^ÿextes de principe ".
Il lui paraît inconcevable, en tout état de cause, qu'on
puisse dire qu'il n’est pas du domaine réglementaire de modifier
les prix. Il ne voit pas comment, un gouvernement pourrait gouver-
ner si on lui enlevait le pouvoir de fixer les prix. Il faudrait
le lui rendre dans ce cas, et très rapidement, par une loi de
pleins pouvoirs.
M. le Rapporteur remarque accessoirement que les
fermiers qui ont conclu des baux indexés sur le prix du blé, se
trouvent en général dans les régions de grande culture et dis-
posent de revenus convenables.
M. le Président Léon Noël cite une observation de
M. le Président Josse au cours de la discussion de l’Assemblée
Générale du Conseil d’Etat du 13 novembre 1958. Celui-ci disait :
"Je remarque que c’est sur mon. initiative qu’on a substitué à
"du régime de la propriété’) les mots "principes fondamentaux".
Et pourquoi ? parce que le Parlement s’est révélé impuissant à
régler la question, non seulement des baux à ferme mais des baux
> à loyer".
M. le Président Auriol proteste contre cette asser-
tion de M. Josse et cite la loi du 6 juin 1956 sur les baux à
ferme.
, M, le Président Coty, se référant à la suite de la
citation ("j’ai expliqué, a la Commission greconstitutionnelle,
que si on laissait encore la matière au Parlement, rien ne serait
fait en cette matière, et que le Français continuera à n’êfre pas
logé"), réplique : "M. Josse pensait aux loyers d’habitation.
C’est par suite de la carence parlementaire que la France est
dépourvue de logements".
M. le Président Léon Noël estime que la réglemen-
tation des prix ne serait pas un cadeau à faire au législateur;
i il est d’accord avec M. le Rapporteur.
Il donne quelques exemples de dispositions qui
pourraient être considérées comme des principes fondamentaux dans,
la matière des baux ruraux : sous location en toute liberté ou
modification de la structure des terres qu’on a confiées au fermie
M. le Président met ensuite aux voix le point de
savoir si l’objet du décret du 7 janvier 1959 est de nature ré-
glementaire ôü législative. Par 7 voix contre 3 et 1 abstention,
le Conseil Constitutionnel décide qu’il est de nature réglementair
Le projet de décision de M. le Rapporteur est en-
suite examiné, considérant par considérant.
Le texte du 1er considérant est raccourci. La partie
concernant la possibilité de porter devant le C_(onse)ii d’Etat un
décret portant atteinte aux principes fondamentaux est supprimée
car elle est jugée superfétatoire.
Le texte du 3e considérant est légèrement modifié
à la demande de M. Gilbert-Jules.
* • • •/
La discussion de la Je affaire inscrite à l’ordre du
jour est alors abordée. Il s’agit de l’examen de la contestation
de l’élection d’un député, M. Valère CLEMENT, dans la 2e circons-
cription de la REUNION, le 14 juin 1959; le rapporteur est M, Jaccoud
M. le Président Auriol n’assiste pas au débat très
rapide qui aboutit à une décision de rejet de la requête.
La séance est levée vers 18 h.JO.