SEANCE DU MARDI 14 DECEMBRE 1982
Le Conseil constitutionnel se réunit à 10 heures, tous ses membres étant présents, à l'exception de Monsieur Roger FREY, Président, empêché et de Monsieur Valéry GISCARD d'ESTAING qui est excusé.
Monsieur MONNERVILLE faisant fonction de Président rappelle que l'ordre du jour porte sur :
I. L'examen, en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, du texte de la loi relative à la composition des conseils d'administration des organismes du régime général de sécurité sociale.
Rapporteur : Monsieur Georges VEDEL
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Monsieur MONNERVILLE donne alors la parole au rapporteur, Monsieur le Doyen Georges VEDEL.
Monsieur VEDEL présente le rapport suivant :
Depuis 1945, l'administration des caisses de sécurité sociale est régie par l'idée d'autogestion Les représentants des assurés et des employeurs ont toujours joué un rôle essentiel dans le fonctionnement des conseils d'administration de ces caisses. On a toujours considéré que c'était aux personnes intéressées, de par leurs versements pécuniaires, à assurer la gestion de ces organismes Ce qui explique la prépondérance des assurés et des employeurs au sein des conseils d'administration.
Il est d'ailleurs inutile d'entrer dans la querelle sur la nature des cotisations alimentant ces caisses. Les cotisations versées par les salariés ne posent pas de difficulté de qualification. En revanche, les cotisations patronales font l'objet de discussions pour les uns elles constituent des charges pesant sur des entreprises (ce qui justifie une importante représentation des employeurs dans les conseils d'administration) pour les autres elles sont des salaires indirects (ce qui commande une représentation prépondérante dans ces conseils des salariés). Il semble que la vérité se situe entre ces deux thèses.
Monsieur le Doyen VEDEL se propose de développer son rapport en deux parties. Après avoir dressé le panorama général de la législation sur les caisses de sécurité sociale, il examinera les deux moyens soulevés par la saisine des sénateurs et proposera une solution au Conseil.
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I. PANORAMA DE L'EVOLUTION LEGISLATIVE :
L'ordonnance du 4 octobre 1945 constitue le texte de base de l'organisation actuelle de la sécurfté sociale. Elle instaure une composition tripartite des conseils d'administration des caisses. Les salariés désignés par les syndicats représentatifs contrôlent environ 75 pour cent des sièges, les employeurs également désignés par leur organisation se partagent le reste des sièges avec des personnes qualifiées (profession de santé et personnel des caisses).
La loi du 30 octobre 1946 a institué un système d'élection des administrateurs des caisses, les salariés ayant 75 pour cent des sièges, les employeurs 25 pour cent. Cette élection se déroulait à la représentation proportionnelle, le droit de présentation des listes étant totalement libre. Les administrateurs des caisses régionales ou nationales étaient élus, les premiers par les administrateurs des caisses primaires et, les seconds, par les administrateurs des caisses régionales. Il faut ajouter, pour les caisses nationales, qu'un certain nombre de membres étaient nommés par l'autorité administrative.
Ce système a été totalement bouleversé lors de la réforme de 1967, réforme justifiée par la situation désastreuse des financés de Ta sécurité sociale. Alors que le système originel reposait sur une confusion des risques couverts, les ordonnances de 1967 ont divisé ces risques en quatre branches, chacune devant trouver son équilibre financier. Ces quatre branches sont :
1° Maladie - Maternité - Invalidité - Décès ;
2° Accidents du travail ;
3 ° Famille ;
4° Vieillesse.
Ces quatre branches sont organisées en trois organismes chargés, respectivement :
1° de l'assurance-maladie ;
2° de l'assurance-vieillesse ,
3° des allocations familiales.
La réforme de 1967 a donc fait voler en éclats la caisse nationale de la sécurité sociale qui est remplacée par trois caisses nationales :
1° La caisse nationale d'assurance-maladie ;
2° La caisse nationale d'allocations familiales ;
3° La caisse nationale d'assurance veillesse.
Ces caisses nationales reçoivent des prérogatives de tutelle sur les caisses inférieures. Il convient de noter et ceci est un point essentiel que la structure des conseils d'administration des diverses caisses a été bouleversée. Les ordonnances de 1967 instaurent la parité entre les employeurs et les salariés et suppriment l'élection des administrateurs. Ceux-ci sont désignés par les organisations représentatives au plan national.
La loi qui est soumise au Conseil se propose de revenir sur le paritarisme. Elle restaure la représentation prépondérante de salariés par rapport aux employeurs dans une proportion qui, en règle générale, est de 15 à 6 représentants, soit un pourcentage de 30 pour cent à 70 pour cent. Ce pourcentage, notons-le est plus favorable aux employeurs que celui retenu entre 1945 et 1967. Cette prééminence des salariés s'explique aisément, le Gouvernement, en effet, ayant fait sienne la thèse suivant laquelle les cotisations aux organismes de sécurité sociale constituaient des salaires indirects, les employeurs n'étant alors que des "Tax payers". On pourrait se demander pourquoi les employeurs sont représentés dans ces conseils d'administration. La réponse est double. D'une part, face aux difficultés de trésorerie de ces organismes, les salariés auraient été mal à l'aise s'ils s'étalent trouvés seuls dans les conseils d'administration, d'autre part, ces organismes, surtout au plan national, constituent des enceintes privilègiées de discussion et de concertation entre les partenaires sociaux.
La loi critiquée introduit aux conseils d'administration diverses autres parties prenantes, à savoir des mutualistes, des retraités, des représentants de l'U.N.A.F. et des personnalités qualifiées nommées par les ministres.
La réforme en cours, si elle conserve le système de la désignation des administrateurs-employeurs par leurs organisations représentatives institue pour les salariés un système d'élection. Les représentants des salariés seront élus par les assurés sociaux qui voteront pour des listes de candidats présentés exclusivement par les organisations syndicales représentatives, au sens de l'article L. 133 du Code du travail.
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Le projet de loi déclaré d'urgence a été adopté sans modification notable par l'Assemblée nationale, en première lecture.
Le Sénat a modifié largement ce projet en restituant la règle de la parité et en supprimant le droit de présentation exclusif au profit des syndicats représentatifs.
Si la Commission mixte paritaire a échoué, il n'en demeure pas moins que ce projet a fait l'objet d'une élaboration constructive de la part des deux chambres, le rapport en deuxième lecture du sénateur SOUVET faisant état de sept points d'accord entre le Sénat et l'Assemblée nationale.
Ayant ainsi dressé un panorama historique, Monsieur le Doyen VEDEL propose à ses collègues de dépeindre "géographiquement" l'organisation des caisses de sécurité sociale.
La branche maladie se compose des caisses primaires d'assurance maladie, des caisses régionales d'assurance maladie et de la caisse nationale d'assurance maladie.
La branche allocations familiales comprend, à la base, les caisses d'allocations familiales et, au sommet, la caisse nationale d'allocations familiales.
La branche décès, enfin, se compose de la seule caisse nationale d'assurance-vieillesse.
Il faut signaler trois organes communs à ces branches, à savoir l'Union des caisses nationales de sécurité sociale, chargée de diverses actions communes, l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale, chargée d'une gestion commune de la trésorerie et, enfin, les Unions de recouvrement (U.R.S.S.A.F).
A la base, les caisses primaires d'assurance-maladie et les caisses d'allocations familiales sont composées de 25 et de 28 membres comprenant 15 assurés sociaux élus et 6 représentants désignés des employeurs plus des personnes qualifiée nommée par le ministre et quelques représentants de la mutualité ou des associations familiales.
La structure varie légèrement pour les caisses régionales et les caisses nationales. Les représentants des salariés, dans ces organismes, sont désignés par les organisations syndicales représentatives, au vu de leurs résultats aux élections aux ca isses de base .
La loi organise (articles 19 et 20) le système électoral. Les électeurs sont inscrits sur la liste électorale de leur commune de résidence. Ces listes sont établies par les maires au vu de renseignements qui leur sont communiqués par les employeurs et les organismes de sécurité sociale. Il est indiqué que pour l'établissement de ces listes les employeurs et organismes de sécurité sociale sont dispensés du secret professionnel et doivent communiquer tout document utile. La confection de ces listes peut être assurée avec l'assistance de "sociétés de services".
II . SAISINE :
Les sénateurs, auteurs de la saisine, formulent deux griefs essentiels à l'encontre de cette loi. Elle porterait atteinte au respect de la vie privée et méconnaîtrait le principe d’égalité.
1° Sur l'atteinte alléguée au respect du droit à la vie privée (article 19 et 20) :
Monsieur le rapporteur ne revient pas sur le détail de ces articles qu'il vient d'examiner. Il indique que la saisine des sénateurs semble avoir été inspirée par l'avis défavorable émis par la Commission nationale de l'informatique et des libertés (C.N.I L.).
Le problème du respect du droit à la vie privée est délicat. Peut-on considérer qu'il existe en la matière un principe de valeur constitutionnelle ? 0n peut en douter car, ni la Déclaration de 1789, ni le Préambule de la Constitution de 1946 n'y font allusion. Les saisissants se fondent, semble-t-il, sur la Convention européenne des droits de l'Homme et sur l'article 9 du Code civil tel qu'il résulte de la loi du 19 juillet 1970. Si Le Conseil se référait à la Convention européenne, se poserait, alors, la question de la valeur des dispositions d'un traité multilatéral. Leur violation peut-elle être assimilée à une méconnaissance de la Constitution ? Ce point a déjà été tranché négativement dans la décision du 15 janvier 1975 sur l'interruption volontaire de la grossesse. Quelle valeur donner au texte législatif
de l'article 9 du Code civil ? Il semble difficile de le hisser au niveau d'un principe fondamental reconnu par les lois de la République, ceci en raison de son caractère récent et parce qu'il est délicat d'affirmer que le législateur, en 1970, a entendu poser une règle de valeur constitutionnelle.
On ne peut certes nier qu'il existe une obligation de respecter la vie privée des citoyens. Peut-être un jour le Conseil aura-t-il a se prononcer sur cette question. Aujourd'hui, cela n'est pas le cas car on ne peut relever, en l'espèce, de violation flagrante de la vie privée des citoyens. Le moyen manque en fait.
A vrai dire, on est étonné par le caractère primesautier de l'avis du C.N.I.L. Le début du considérant essentiel de cet avis pourrait donner à croire que la loi présente une menace sérieuse pour la vie privée .
"Considérant que les traitements envisagés, en mettant en jeu et en connexion l'ensemble des systèmes des organismes considérés, constituent une opération d'une ampleur considérable et sans précédent, qu'une telle opération comporte pour la vie privée des citoyens des risques graves de divulgation; "
mais quand on poursuit la lecture de ce considérant, on s’aperçoit du peu de sérieux de la motivation :
"qu'en effet, en mettant à la disposition des mairies les données nominatives ci-dessus indiquées et communiquant celles-ci à chaque assuré social qui demande à consulter les listes électorales, il est pratiquement créé en métropole et dans les départements d'outre-mer un vaste réseau de renseignements réputés confidentiels sur une population de plusieurs dizaines de millions de personnes et ouvert à une publicité de même importance; "
En réalité, que reproche-t-on à la loi ? Il lui est fait grief de permettre l'établissement de listes électorales pouvant être consultées dans les mairies. Ceci n'est pas sérieux d'autant que la loi indique que les trois derniers chiffres des numéros d'immatriculation des électeurs sont effacés, ce qui interdit toute identification des assurés sociaux. Il semble que le C.N.I.L. ait largement majoré les risques de manipulations ou de fuites possibles en cours d'élaboration de ces listes. Il n'est-pas non plus très sérieux de faire grief à la loi de permettre aux caisses de sécurité sociale de faire appel à des sociétés de service pour l'établissement des listes. On ne peut, en effet, imposer à ces organismes de se doter de moyens informatiques considérables ce qui impliquerait une prohibition de la faculté pour ces caisses de solliciter une assistance technique de la part de sociétés de services informatiques.
2° En ce qui concerne le deuxième moyen tiré d'une violation alléguée du principe d'égalité :
L'argument des sénateurs repose sur le décalage existant entre le corps des assurés sociaux et les syndicats représentatifs, seuls autorisés à présenter des listes. Seraient lésés des salariés syndiqués à d'autres syndicats (la F.E N., par exemple) ; seraient également lésés des salariés non syndiqués volontairement ou statutairement. Les sénateurs ajoutent deux griefs accessoires à ce moyen principal. D'une part, les retraités seraient représentés à un double titre et, d'autre part, la désignation des personnes qualifiées par le ministre constituerait une grave discrimination.
Que penser de ces arguments ?
Le monopole des organisations représentatives est une des bases du droit social français. Même si le Conseil n'a pas examiné les textes divers qui ont consacré ce droit de monopole, il ne peut s'abstraire du contexte historique et institutionnel dans lequel nous vivons. Il serait fâcheux pour le Conseil de proclamer que le pays vit dans l'inconstitutionnalité depuis des décennies.
Le principe de la représentation syndicale, consacré peu après la première guerre mondiale, présente un intérêt au niveau des entreprises : présentation de candidats aux institutions représentatives du personnel et, au plan national, pour la conclusion de conventions collectives. Ce principe s'explique par la volonté d'éviter la constitution de "syndicats-maisons" à la dévotion des employeurs. Personne, d'ailleurs, dans le monde politique, ne conteste sérieusement cette règle de la représentativité des organisations syndicales les plus importantes et, moins que tous autres divers ministres du travail qui se sont succédés depuis des années.
Les sénateurs saisissants n'ignoraient pas cette situation mais ils répondent qu'en l'espèce nous ne sommes pas dans un domaine professionnel et que rien ne justifie un monopole des organismes représentatifs aux élections sociales. Cet argument paraît, à première vue, séduisant mais sa force n'est qu'apparente.
S'il s'agissait de l'exercice de droits civiques ou de la désignation des juges, dont le statut doit garantir l'indépendance, on pourrait recevoir un tel argument. Ce n'est absolument pas le cas en l'espèce. C'est qu'en effet les organismes de sécurité sociale, s'ils ont pour la plupart le statut d'organismes privés, sont investis d'une mission de service public (C.E., 13 mai 1938, Caisse primaire aide et protection, G.A. 251). -
Quels sont les pouvoirs de la loi dans l'organisation du service public ? Lorsque, comme en l'espèce, on touche aux principes fondamentaux de la sécurité sociale, c'est bien à la loi d'intervenir. Le législateur est libre de fixer les principes d'organisation des conseils d'administration de la sécurité sociale. Il pourrait en faire, par exemple, des organismes purement administratifs . En l'espèce, répêtons-le, le législateur dispose d'un large pouvoir d'appréciation. Il lui appartient de mettre en oeuvre, comme il l'entend, un système de gestion satisfaisant. On ne peut le critiquer d'avoir considéré qu'afin d'établir une concertation au niveau national il devait faire élire les représentants des salariés sur des listes présentées par les organisations syndicales représentâtives. L'élection de candidats libres ne représentant qu'eux-mêmes n'aurait pas répondu, estime le législateur, aux nécessités d'une concertation et d'une construction commune.
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L'argument d'égalité est donc douteux. On ne sait d'ailleurs où le saisir. Est-ce au niveau des électeurs ou des éligibles ? Le droit de présenter des listes librement n'est un principe inscrit nulle part. Pensons, par exemple, à la récente loi relative à l'élection des conseillers municipaux.
En ce qui concerne la double représentation des retraités, où se trouve le principe d'une représentation égale de toutes les catégories de personnes siégeant dans les conseils d'administration de la sécurité sociale ?
En ce qui concerne la nomination, par le ministre, de personnes compétentes, le grief des sénateurs est inconsistant. Ils oublient que cette nomination sera contrôlée éventuellement par le juge administratif et ils se fondent sur un risque purement éventuel.
Ce qui peut expliquer le désarroi des sénateurs, auteurs de la saisine, c'est que la loi, à l'article 23, par exemple, parle de candidats représentant les "assurés sociaux", ce qui n'est pas exactement vrai pour les raisons que nous venons de voir. Cependant, le fait qu'une loi se contredise quelque peu ne saurait constituer un motif d'inconstitutionnalité. Les juges chargés de l'interprétation de ce texte auront à faire prévaloir tel principe sur tel autre.
On ne peut manquer de relever, pour terminer, la logomachie du législateur qui, d'une façon assez puérile, prétend faire table rase du passé. Plutôt que de faire appel aux grands principes rien n'êut été plus simple même si cela était plus prosaïque d'indiquer : "Les conseils d'administration des diverses caisses seront composés comme suit : 15 assurés sociaux élus sur proposition des organisations syndicales représentâtives...". Une telle formulation, certes moins noble mais plus précise aurait évité bien des ambiguités et incompréhensions.
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Monsieur le Président MONNERVILLE remercie le rapporteur et déclare ouverte la discussion générale.
Aucune observation n'étant présentée, Monsieur MONNERVILLE demande à Monsieur le Doyen VEDEL de bien vouloir donner lecture de son projet de décision.
Monsieur MONNERVILLE demande, ensuite, aux membres du Conseil de bien vouloir formuler toutes observations qu'ils jugeront utiles.
Monsieur LECOURT souhaiterait, en s'appuyant sur l'article 34 de la Constitution, substituer à la formule "il appartient au législateur de fixer les règles déterminant la nature, la composition..." la formule plus proche de la Constitution et qui fait allusion aux principes fondamentaux de la sécurité sociale.
Monsieur SEGALAT appuie cette demande de Monsieur LECOURT. Il regrette qu'il ne soit fait nulle part allusion aux principes fondamentaux de la sécurité sociale.
Monsieur VEDEL indique qu'il n'a pas voulu laisser croire que le problème se posait sur le terrain de l'article 34 de la Constitution. Il reconnaît cependant la justesse des observations qui viennent d'être formulées. Il ne faut pas, malgré tout, assimiler les principes fondamentaux visés par l'article 34 à une déclaration de principe. En l'espèce, la loi pose le principe de la non-parité
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entre salariés et employeurs. Ceci dit, Monsieur VEDEL accepte de substituer la formule ci-dessus indiquée par le texte suivant (page 4, deuxième considérant) : "Il appartient au législateur de déterminer les principes fondamentaux de la sécurité sociale et, dans cette mesure, la nature et la composition...".
Monsieur GROS et Monsieur SEGALAT considèrent que la référence faite a la coordination de leurs actions par les administrateurs élus (1er considérant de la page 5 du projet initial) est superflue et dangereuse. Ne peut-on y voir, par ailleurs, une surmotivation ?
Monsieur VEDEL accepte de supprimer les neuf dernières lignes du considérant en question qui figure, désormais, à la page 4 du projet adopté (3ème considérant).
Aucune autre observation n'étant présentée, Monsieur MONNERVILLE soumet au vote du Conseil le projet du rapporteur.
Celui-ci est adopté à l'unanimité.
Monsieur MONNERVILLE lève alors la séance à 12 h 10.
Les instructions de transcription ont été communiquées aux étudiantes et aux étudiants.