ORDRE DU JOUR
DE LA SEANCE DU
mercredi 8 novembre 1995
[4] Règlements des assemblées
Résolution modifiant le règlement de l'Assemblée nationale
(n° 95-366 DC)
CONSEIL CONSTITUTIONNEL
ORDRE DU JOUR
Séances des mercredi 8 et jeudi 9 novembre 1995
10 heures et 14 h 30
- Examen, en application de l'article 61, alinéa 1er, de la Constitution, de la résolution du 10 octobre 1995 portant modification du Règlement de l'Assemblée nationale.
Rapporteur : Monsieur Etienne DAILLY
- Examen des demandes d'audition formulées par Monsieur MARTINOT et Maître TOUBOL-FISCHER, relatives au contentieux d'opérations électorales dans les départements de Seine-Saint-Denis et de Vaucluse.
Rapporteurs adjoints : Madame Martine DENIS-LINTON Monsieur Laurent TOUVET
- Examen du projet d'observations du Conseil relatives à l'élection présidentielle des 23 avril et 7 mai 1995.
Rapporteur : Monsieur le Secrétaire général
Des déjeuners buffets sont prévus les 8 et 9 novembre 1995.
SEANCE DU 8 NOVEMBRE 1995
La séance est ouverte à 10 heures en présence de tous les conseillers, à l'exception de Monsieur FAURE, excusé.
Monsieur le Président : J'ai eu des nouvelles de notre collègue, Monsieur FAURE. Son opération a eu lieu hier. Elle s'est bien passée.
Avant que nous passions à notre ordre du jour, je voudrais vous signaler que la soirée culturelle annuelle du Conseil constitutionnel aura lieu le 2 décembre.
Nous entendrons un jeune pianiste et un jeune ténor de talent. Vous y êtes tous cordialement conviés avec vos conjoints.
Monsieur le Président DAILLY, c'est à vous.
Monsieur DAILLY : Pour la 23ème fois depuis le début de la Vème République, nous sommes appelés à connaître d'une modification du Règlement de l'Assemblée nationale, dont l'ampleur et la portée la situent à mi-chemin entre celles de nature purement technique et à l'objet limité – comme celle, par exemple, du 16 mai 1989, qui a augmenté le nombre des membres des commissions spéciales – et les modifications de grande envergure, comme celle du 26 janvier 1994, dont l'ambition était clairement, en modifiant les méthodes de travail de l'Assemblée, de contribuer à revaloriser son rôle et sa place au sein des institutions.
La résolution modifiant le règlement qui nous est soumise aujourd'hui a pour but essentiel de tirer les conséquences de la réforme constitutionnelle de l'été dernier qui a profondément modifié, comme vous le savez, le régime des sessions et celui des immunités. S'agissant des sessions, je rappelle que le Parlement se réunit désormais en une session unique de neuf mois qui débute en octobre et s'achève à la fin du mois de juin ; qu'au cours de cette période les assemblées ne doivent pas tenir plus de 120 jours de séance – mais des possibilités de déroger à cette règle ont été prévues – ; que les jours et horaires de séance sont désormais définis par le Règlement ; et que, une fois par mois, une séance est réservée à un ordre du jour défini par les assemblées elles-mêmes. S'agissant des immunités, l'innovation principale est celle de la liberté des poursuites, aussi bien en session qu'hors session, le Bureau des assemblées devant toutefois autoriser non seulement les arrestations mais également les mesures privatives ou restrictives de liberté.
De manière à permettre une mise en oeuvre dès cet automne de la réforme constitutionnelle, la proposition de résolution tendant à la modification du règlement a été élaborée rapidement, sous l'égide du Président de l'Assemblée nationale, en concertation avec les Présidents des groupes politiques et présentée sous la signature du Président de la commission des lois, Monsieur Pierre MAZEAUD.
Examinée par cette commission – qui lui a apporté quelques modifications de nature essentiellement formelles – le 4 octobre dernier, la proposition a été adoptée en séance publique le 10 octobre, sans que, là encore, son économie générale soit sensiblement altérée.
Conformément à l’article 61, alinéa 1er, de la Constitution, le Président de l'Assemblée a transmis le texte adopté au Conseil constitutionnel le 12 octobre, afin qu'il se prononce sur sa conformité à la Constitution. En application du 3ème alinéa de l'article 61, je vous rappelle que nous disposons d'un délai d'un mois pour statuer. Le délai est respecté et, une fois notre décision rendue, l'Assemblée pourra mettre en application immédiatement les nouvelles dispositions, si nous les jugeons constitutionnelles.
Sur le plan de la procédure, je dois vous signaler une "première" : le Président du groupe socialiste, Monsieur Laurent FABIUS, a en effet communiqué au Conseil des "observations" – dont vous avez reçu une copie – relatives à un des articles de la résolution, qui est d'ailleurs le seul de la proposition à ne pas avoir de lien direct avec la réforme constitutionnelle et qui concerne l'application de l'article 41 de la Constitution.
Il est clair que nous ne saurions considérer ce courrier comme une saisine, non pas parce qu'elle n'est signée que du seul Président du groupe et non de 59 autres de ses collègues, mais tout simplement parce que la soumission au Conseil constitutionnel des règlements des assemblées comme celle des lois organiques procède d'une règle spécifique, fixée par le 1er alinéa de l'article 61 de la Constitution et qui exclut les saisines parlementaires.
D'ailleurs, il n'apparaît pas que la lettre de Monsieur FABIUS prétende être assimilable à une saisine. Son auteur a seulement voulu sensibiliser le Conseil aux problèmes que pose, selon lui, l'article en cause. Il me semble donc que nous devons le traiter comme nous traitons les documents comparables dans le contentieux de constitutionnalité ordinaire et que nous avons coutume de qualifier de "portes étroites". Nous en prenons connaissance mais nous ne les regardons pas comme entrant dans le débat contentieux proprement dit ; s'il nous arrive de les communiquer au "saisissant", – je précise à cet égard que le Président Roland DUMAS et moi-même avons jugé utile d'en adresser copie au Président de l'Assemblée – nous n'y répondons pas dans notre décision et nous ne les visons pas dans nos visas : je vous suggère de faire de même ici.
Cela étant, je vous propose de passer maintenant à l'examen du texte article par article en vous rappelant que la conformité à la Constitution des règlements des assemblées parlementaires, selon notre jurisprudence constante, doit s'apprécier au regard tant de la Constitution elle-même que des lois organiques prévues par celle-ci ainsi que des mesures législatives prises, en vertu
du premier alinéa de l'article 92 de la Constitution aujourd’hui abrogé, pour la mise en place des institutions, notamment de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, dont les modifications successives s'imposent également aux chambres lorsqu'elles modifient ou complètent leurs règlements.
Les trois premiers articles de la résolution auxquels il faut joindre l'article 6 et l'article 14 ont un objet commun : ils tirent les conséquences, en ce qui concerne la prise d'acte de communications ou l'annonce de décisions affectant la composition ou l'activité de l'Assemblée, des modifications de rythme de travail que devrait engendrer l'institution de la session unique.
Jusqu'à présent, il convient de distinguer selon que l'Assemblée est ou non en session. Lorsqu'elle est en session, ces actes ou décisions font l'objet d'une annonce en séance publique, ce qui leur confère une certaine solennité : lorsque l'Assemblée n'est pas en session, il est procédé à la publicité de l'acte par le biais d'une insertion au Journal officiel.
Dorénavant, avec l'institution de la session unique, l'Assemblée devrait ne plus siéger – on va le voir – que certains jours. Si l'actuel système d'annonce était maintenu, cela conduirait, selon les jours, tantôt à communiquer quasi-immédiatement l'acte ou la décision, parce que l'Assemblée tiendrait séance, tantôt à repousser de plusieurs jours cette communication. Si, par exemple, l'acte ou la décision intervenait le jeudi soir ou le vendredi matin, la communication ne pourrait en être faite qu'à la séance suivante et on va voir dans un instant qu'elle devrait se tenir le mardi après-midi. Il s'en suivrait une disparité de situation d'autant plus critiquable que la publicité donnée à ces actes ou décisions peut être le fait générateur d'un délai ou le fondement de l'effectivité juridique de l'acte ou de la décision.
L'Assemblée a donc modifié le règlement pour aligner le régime applicable en session sur celui suivi hors session, c'est à dire une procédure d'insertion au Journal officiel, une annonce en séance publique étant toutefois faite à la plus proche séance.
L'article 1er applique cette nouvelle procédure, à la prise d'acte des décisions d'annulation rendues par le Conseil constitutionnel, l'article 2 à la prise d'acte des démissions de députés, l'article 3 à la prise d'acte de la communication du nom de nouveaux élus, l'article 6 à l'information de l'Assemblée des nominations personnelles au sein d'organismes extraparlementaires auxquelles il doit être procédé et l'article 14 à l'annonce du dépôt des projets et propositions de loi.
Ces dispositions ne soulèvent pas de problème de constitutionnalité. Toutefois, je vous signale, qu'en examinant la résolution du 7 mai 1991 qui a rendu possible, hors session, l'annonce du dépôt des projets et propositions de loi par une insertion au Journal officiel, le Conseil constitutionnel
(décision n° 91-292 DC du 23 mai 1991, Rec. p. 64) a estimé qu'elle n'était pas contraire à la Constitution, sous réserve qu'elle permette, s'agissant des propositions de loi, l'application de l'article 40, qui institue une irrecevabilité au dépôt des initiatives parlementaires dont l'adoption entraînerait soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique.
Les dispositions des articles 4, 5 et 7 tirent également les conséquences de la session unique en modifiant les dates de renouvellement des principaux organes de l'Assemblée : le Bureau, les commissions permanentes, la commission spéciale chargée de vérifier et d'apurer les comptes. L'article 13 procède à une modification semblable pour la commission des immunités mais j'en dirai un mot lorsque nous aborderons la question des immunités qui fait l'objet de modifications beaucoup plus importantes.
Ces différents organes sont actuellement élus au début de la législature, laquelle – s'il n'y a pas de dissolution – débute au mois d'avril, et sont renouvelés chaque année au début de la seconde session ordinaire, c'est à dire celle qui commence précisément en avril. L'institution d'une session unique débutant en octobre et se terminant en juin impose en tout état de cause une modification puisqu'il n'y aura plus de "seconde session ordinaire". Toutefois, dans la mesure où la date de début de la législature ne devrait pas être modifiée, -le projet de loi organique récemment adopté par l'Assemblée et actuellement sur le Bureau du Sénat prévoit que les pouvoirs de l'Assemblée expirent le premier mardi du mois d'avril de la cinquième année suivant son élection – on aurait pu se limiter à la solution la plus simple qui aurait consisté à substituer le début du mois d'avril au début de la seconde session ordinaire.
Cette solution aurait cependant eu l'inconvénient de faire procéder au renouvellement d'organes aussi importants que le Bureau ou les commissions permanentes en pleine session, au moment où les commissions peuvent être engagées dans l'examen de projets et propositions de loi, et non à l'ouverture de la session, théoriquement plus calme même si, dans la pratique, les commissions ont déjà commencé l'étude du budget.
C'est pourquoi le règlement a été modifié de manière à prévoir que le renouvellement aura lieu au début de la session unique, c'est à dire en octobre. Toutefois, pour éviter que l'on procède la première année de la législature à un renouvellement au bout de six mois et la dernière année à un renouvellement pour six mois, il est prévu que le premier renouvellement des membres de ces organes interviendra à l'ouverture de la session ordinaire de la deuxième année de la législature, soit dix-huit mois plus tard et qu'il ne sera procédé à aucun renouvellement à l'ouverture de la dernière session de la législature. Entre les deux, il sera procédé à deux renouvellements annuels.
Enfin on doit noter que les modifications prévues par la résolution auront pour conséquence immédiate de proroger de six mois les organes actuellement élus en avril 1995, qui auraient dû être renouvelés en avril 1996 et qui ne le seront qu'en octobre 1996.
L'article 4 opère la modification proposée en ce qui concerne les membres du Bureau de l'Assemblée, à l'exception du Président dont je vous rappelle qu'aux termes de l'article 32 de la Constitution, il est élu pour la durée de la législature, l'article 5 y procède pour la commission des comptes et l'article 7 pour les commissions permanentes.
Ces différents articles ne soulèvent aucun problème de constitutionnalité.
Avec l’article 8, qui modifie l'article 48 du Règlement, relatif à la Conférence des Présidents, les choses sont sans doute moins simples.
Certes, certaines modifications sont de pure forme. Il en va ainsi du I qui tire les conséquences du changement de dénomination de la délégation chargée des questions européennes. Il en va de même du II qui précise au sein de l'article 48 que le Président de la commission des immunités participe à la conférence ses Présidents, alors que cette indication figurait antérieurement à l'article 80, consacré à la commission des immunités. Le V, quant à lui, tire les conséquences du nouvel horaire de la conférence des Présidents qui aura lieu le mardi matin et de la structure de la séance du mardi après-midi qui commencera par une heure de questions au Gouvernement. De ce fait, il ne pourra être donné communication de l'ordre du jour et des propositions de la conférence "au début de la séance suivant la réunion de la Conférence" mais "au cours" de cette séance : c'est l'objet de ce V. Quant au VI, il précise une référence faite à l'article 48 de la Constitution.
En revanche, les modifications résultent du III et du IV méritent de retenir davantage notre attention.
Le III est relatif aux attributions de la Conférence des Présidents pour l'établissement de l'ordre du jour.
Jusqu'à présent, la Conférence des Président arrête l'ordre du jour qu'elle propose pour les deux semaines à venir en complément des affaires inscrites par priorité en application des dispositions de l'article 48 de la Constitution qui confère la maîtrise de l'ordre du jour au Gouvernement. Par ailleurs, l'article 89 du Règlement dispose que les demandes d'inscription prioritaire du Gouvernement sont adressées par le Premier Ministre au Président de l'Assemblée qui en informe les Présidents des commissions compétentes et les notifie à la plus prochaine conférence des Présidents. En s'en tenant à la lettre des textes, il n'est donc pas explicitement prévu que l'ordre des
travaux sur deux semaines examiné par la Conférence comprend non seulement les propositions d'ordre du jour complémentaire mais également les affaires inscrites par le Gouvernement à l'ordre du jour prioritaire, même si, dans la pratique, il en va bien ainsi. L'une des modifications prévues par le III a pour but de le préciser explicitement. Une seconde modification a trait à la période couverte par le conférence qui ne sera plus de quinze jours mais de trois semaines : la semaine en cours et les deux suivantes. Les dispositions de ce III imposent ainsi expressément au Gouvernement la contrainte de communiquer désormais un ordre du jour prioritaire sur trois semaines. Elles ne sauraient bien évidemment faire obstacle aux prérogatives que le Gouvernement tient de l'article 48 de la Constitution, qui lui confèrent la maîtrise et donc le droit de modifier l'ordre du jour, comme cela est d'ailleurs rappelé à l'article 89 alinéa 3 du Règlement qui dispose : "Si à titre exceptionnel, le Gouvernement, en vertu des pouvoirs qu'il tient de l'article 48 de la Constitution, demande une modification de l'ordre du jour par l'adjonction, le retrait ou l'interversion d'un ou plusieurs textes prioritaires, le Président en donne immédiatement connaissance à l'Assemblée".
Sous cette réserve, les dispositions du III ne me paraissent pas contraires à la Constitution. Le § IV, quant à lui, vise à insérer deux nouveaux alinéas au sein de l'article 48 du Règlement.
Le Premier alinéa dispose qu'à "l'ouverture de la session, puis, au plus tard, le 1er mars suivant, ou après la formation du Gouvernement, celui-ci informe la Conférence des affaires dont il prévoit de demander l'inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée et de la période envisagée pour leur discussion".
On peut légitimement s'interroger sur la portée de cette disposition qui est inspirée d'une des propositions du groupe de travail "Séguin-Mazeaud" de 1994. Ne constitue-t-elle pas une injonction du Gouvernement, de surcroît dans un domaine où ses prérogatives sont jalousement protégées par le Conseil constitutionnel : la maîtrise de l'ordre du jour prioritaire ? Il ne semble toutefois pas que cette disposition soit plus répréhensible que la précédente. En effet, si on admet que le Gouvernement doit faire connaître la liste et le calendrier précis des affaires soumises à l'Assemblée sur trois semaines, sous réserve de pouvoir les modifier à tout moment, on doit pouvoir accepter qu'il informe la Conférence de simples prévisions d'inscription à l'ordre du jour et de la période envisagée pour leur examen, puisque cette liste et ce calendrier ne sauraient être exhaustifs et pourront évidemment être modifiés. Quant à la période couverte par ces prévisions, quatre ou cinq mois, elle est précisément d'une telle étendue qu'il ne sera guère possible à un Gouvernement de fournir autre chose que de simples indications sujettes à de nombreux aléas. Dans la pratique, cette disposition ne fait rien d'autre que de formaliser ce qui existe déjà de manière informelle : au début
de la session, le Ministre des relations avec le Parlement communique au Président un programme de travail prévisionnel pour la durée de la session qui n’a bien évidemment qu'une simple valeur indicative. Sous réserve, là encore, de rappeler le caractère purement informatif, non exhaustif et modifiable à tout moment de cet emploi du temps prévisionnel, je vous propose d'en admettre la constitutionnalité.
Le 2ème alinéa créé au sein de l'article 48 du Règlement par le § IV de l’article 8 de la résolution tire pour sa part les conséquences d'une des grandes novations de la révision constitutionnelle : le principe posé à l'article 48, 3ème alinéa, de la Constitution, d'une séance mensuelle réservée par priorité à un ordre du jour fixé par chaque assemblée. Il s'agit d'une exception limitée mais dépourvue d'ambiguïté à une des règles d'airain de la Vème République : la maîtrise de l'ordre du jour conférée au Gouvernement.
Il est donc désormais prévu que "la Conférence arrête, une fois par mois, la séance mensuelle réservée par priorité, en application de l'article 48, alinéa 3, de la Constitution, à un ordre du jour fixé par l'Assemblée". Cette disposition signifie que la conférence arrête le jour et l'heure de cette séance c'est à dire le "contenant" ; reste à en déterminer le "contenu" : c'est l'objet de l'article 15 de la résolution sur lequel nous reviendrons dans un instant. Le "contenant" sera donc déterminé une fois par mois ce qui confère à la procédure une grande souplesse que n'aurait évidemment pas eu la fixation d'un jour et d'une heure pour toute la session, a fortiori directement dans le règlement. Cette disposition ne soulève en tout cas aucun problème de constitutionnalité, si bien que sous le bénéfice des réserves précédemment exprimées, un brevet de constitutionnalité peut être accordé à l'article 8.
Avec les articles 9 et 10, nous entrons au coeur du dispositif mis en place pour tirer les conséquences, au sein du Règlement, de la modification constitutionnelle concernant le régime des sessions, l'article 28, dont il me semble utile de rappeler les termes :
"
Le Parlement se réunit de plein droit en une session ordinaire qui commence le premier jour ouvrable d'octobre et prend fin le dernier jour ouvrable de juin.
Le nombre de jours de séance que chaque assemblée peut tenir au cours de la session ordinaire ne peut excéder cent vingt. Les semaines de séance sont fixées par chaque assemblée.
Le Premier ministre, après consultation du Président de l'assemblée concernée, ou la majorité des membres de chaque assemblée peut décider la tenue de jours supplémentaires de séance.
Les jours et les horaires des séances sont déterminés par le règlement de chaque assemblée".
D'emblée je dois préciser que si les travaux préparatoires de la loi constitutionnelle sont riches et approfondis, ils laissent cependant dans l'ombre certaines questions comme celles de la définition du jour de séance, de la définition du jour de séance supplémentaire, de la portée de la disposition aux termes de laquelle les semaines de séance sont fixées par chaque assemblée, de la compatibilité des dispositions relatives à la liberté qu'ont les assemblées de tenir leurs semaines de séance avec les dispositions de l'article 48, alinéa 1er, sur l'ordre du jour prioritaire. A cet égard, à titre de précaution, une mesure a été prise à l'initiative du Sénat qui a ajouté, en tête du 1er alinéa de l'article 48 : "Sans préjudice de l'application des trois derniers alinéas de l'article 28". Pour l'auteur de l'amendement, le Président LARCHE, cette mention est destinée à "prévenir un contrôle trop scrupuleux du Conseil constitutionnel sur les modifications réglementaires qui procéderont de la présente révision constitutionnelle. Il ne faudrait pas, (poursuit-il) que les règles prévues par les assemblées en matière de semaines, de jours et d'horaires de séance puissent être considérées comme attentatoires au principe de la fixation de l'ordre du jour prioritaire par le Gouvernement". Dont actent, mais cela ne nous empêche nullement d'examiner dans le détail, les dispositions réglementaires prises pour l'application de l'article 28.
Tout d'abord, à la disposition selon laquelle les semaines de séance sont fixées par les assemblées répond le 5ème alinéa du nouvel article 50 qui précise que l'Assemblée peut décider à tout moment des semaines au cours desquelles elle ne tient pas séance.
En second lieu, la Constitution prévoyant désormais que le nombre de jours de séance ne peut excéder 120 au cours de la session, il convient de déterminer ce qu'on entend par jour de séance. L'article 9 de la proposition de résolution s'y emploie et définit le jour de séance comme "celui au cours duquel une séance a été ouverte ; il prend fin au plus tard à l'heure d'ouverture de la séance du matin de lendemain". Cette définition constitue donc un compromis entre la définition la plus étroite qui voudrait qu'un jour de séance prenne fin à minuit le jour où il a été ouvert et la définition la plus large qui consisterait à calculer 24 heures à partir de l'heure effective d'ouverture de la séance ; par exemple de 15 heures à 15 heures.
L'article 28 dispose ensuite que les jours et les heures de séance sont déterminées par le Règlement de chaque assemblée. L'article 50, alinéa 1er du Règlement précise à cette fin que "L'Assemblée se réunit chaque semaine en séance publique dans l'après-midi du mardi et dans la matinée et l'après-midi des mercredi et jeudi".
De même le 3ème alinéa et la 1ère phrase du 4ème alinéa du même article disposent que l'Assemblée tient séance le matin à partir
de neuf heures et l'après-midi à partir de quinze heures et que les séances ne peuvent respectivement se prolonger au-delà de treize heures et de vingt heures.
Or, en tenant compte de cinq à six semaines d'ajournement par session, et de séances le matin du mardi, le matin et l'après- midi des mercredi et jeudi, l'Assemblée pourrait siéger au total moins d'heures en séance publique – moins de 800 heures environ – qu'en 1993 – 860 heures – ou 1994 – 996 heures – alors même que l'on serait passé de deux sessions de trois mois à une session de neuf mois, ce qui ne serait pas forcément un gage de revalorisation du Parlement.
En outre, toute personne qui a un minimum d'expérience parlementaire n’ignore pas qu'il n'est pas envisageable de tronçonner à l'excès la discussion des textes qui sont soumis à une assemblée et que, notamment, face à une avalanche d'amendements, il peut être utile de prolonger certaines séances, voire d'en tenir d'autres, pour "boucler" l'examen d'un projet dans des conditions raisonnables. En outre, l'existence même de délais constitutionnels en ce qui concerne l'examen du budget, impose, de fait, l'organisation de semaines plus chargées en octobre et en novembre.
C'est pourquoi il est prévu, au 2ème alinéa de l'article 50 que "Sur proposition de la Conférence des Présidents, l'Assemblée peut décider de tenir d'autres séances dans les limites prévues par le deuxième alinéa de l'article 28 de la Constitution. Dans les mêmes limites, la tenue de ces séances est de droit à la demande du Gouvernement formulée en Conférence des Présidents".
De même le 4ème alinéa de cet article précise : "Les séances du matin ne peuvent se prolonger au-delà de treize heures et celle de l'après-midi au-delà de vingt heures. L'Assemblée peut toutefois décider de prolonger ses séances, soit sur proposition de la Conférence des Présidents, soit pour continuer le débat en cours ; dans ce dernier cas, elle est consultée sans débat par le Président".
Les "autres" séances prévues par le 2ème alinéa pourraient se tenir soit au cours des jours de séance fixées par le Règlement (par exemple le mardi matin) soit les autres jours de la semaine et conduire ainsi à "ouvrir" de nouveaux jours de séance. Mais en tout état de cause, ces séances seront tenues dans les limites des 120 jours, ainsi que le précise expressément le 2ème alinéa de l'article 50. Dans la pratique, cela ne devrait pas poser de problèmes puisqu'en retenant, par exemple, le chiffre de cinq semaines sans séance, et en prenant en compte les inévitables jours fériés, le nombre annuel total de jours de séance fixes devrait être inférieur à une centaine.
En outre et c'est l'interprétation tant du Garde des Sceaux et du Parlement au cours de la révision constitutionnelle que de l'Assemblée nationale lors de ses travaux préparatoires à la
réforme du Règlement, lorsque le "crédit" de jours est épuisé, il est possible de tenir des "jours supplémentaires de séance", qui ne doivent pas être confondus avec les "autres séances", dont on vient de parler.
Les jours supplémentaires de séance sont prévus par le 3ème alinéa de l'article 28 de la Constitution ; ils peuvent se tenir à l'initiative du Premier ministre après consultation du Président de l'Assemblée concernée ou à celle de la majorité des membres de chaque assemblée.
L'article 49-1 du Règlement dans ses 2ème et 3ème alinéas en précise les modalités de mise en oeuvre. Le 2ème alinéa dispose que la décision du Premier ministre est publiée au Journal officiel et le 3ème alinéa prévoit que lorsque la demande émane des membres de l'Assemblée, elle est constituée par un document remis au Président comportant la liste des signataires de la moitié plus un de ces membres. S'il constate que la condition est remplie, le Président convoque l'Assemblée. Selon l'interprétation du Garde des Sceaux, lors des débats sur la révision constitutionnelle, et de la commission des lois dans son rapport sur la proposition de modification du règlement, ces jours de séances supplémentaires peuvent être tenus non seulement au-delà du plafond de cent vingt jours mais également, à la demande du Premier ministre, au cours des semaines où l'Assemblée ne tient pas séance, quel que soit le nombre de jours de séance déjà tenus.
A cette étape de l'analyse, et pour la clarté de l'exposé, on peut relever que, selon l'Assemblée, quatre méthodes lui permettront d'allonger le temps passé en séance publique :
1° Prolonger la durée des séances au-delà de l'heure fixée (13 heures le matin, 20 heures l'après-midi) ;
2° tenir des séances en sus de celles des mardi, mercredi et jeudi, dans la limite des 120 jours de séance ;
3° tenir des séances supplémentaires, au-delà des 120 jours de séance, où, à la demande du Premier ministre, au cours des semaines où l'Assemblée ne tient pas séance ;
4° réunir le Parlement en session extraordinaire.
Ces méthodes diffèrent essentiellement dans leurs modalités de mise en oeuvre qui vont par ordre de difficulté croissante : de la simple consultation sans débat pour prolonger une séance au- delà de l'heure limite à la signature du Président de la République pour convoquer le Parlement en session extraordinaire.
Cela étant, les dispositions des articles 9 et 10 de la résolution posent-elles des problèmes de constitutionnalité ?
On peut s'interroger tout d'abord sur le 2ème alinéa de l'article 49-1 qui prévoit la publication au Journal officiel de la décision du Premier ministre de tenir des jours de séance supplémentaires. Il n'est pas d'exemple dans l'actuel règlement d'une telle injonction et en tout état de cause il n'appartient pas à une assemblée parlementaire de définir les modalités de publicité d'une décision de l'Exécutif. La seule manière de "sauver" la disposition me paraît être de l'interpréter comme signifiant qu'une fois notifiée à l'Assemblée par le Premier ministre selon les moyens de son choix, l'Assemblée en assure la publication au Journal officiel dans la rubrique "informations parlementaires".
On peut s'interroger également sur la possibilité reconnue à l'Assemblée de décider de tenir d'autres séances en sus des jours de séance fixés dans le règlement, au regard des dispositions du 4ème alinéa de l'article 28 qui prévoit que les jours de séance sont déterminés par le Règlement lui-même et non selon des modalités fixées par le Règlement. Le Règlement peut-il déléguer une attribution qui lui a été confiée en propre par la Constitution ? Pour résoudre la difficulté, il faut considérer que la détermination des jours et heures va au-delà de leur simple fixation et comprend également les modalités et méthodes de leur définition. Mais en tout état de cause, en procédant à un examen rigoureux des dispositions en question, force est de constater que la possibilité, prévue au 2ème alinéa de l'article 50 du règlement, de tenir "d'autres séances" manque de base constitutionnelle.
En effet, l'article 28 de la Constitution confie au règlement de chacune des assemblées le soin de déterminer librement les heures et jours de séance. Puis, après avoir établi le principe, il prévoit l'exception : la possibilité de tenir des jours supplémentaires de séance, au-delà des jours de séance fixés dans le règlement. En ce cas, il n'y a pas à distinguer de jours supplémentaires en deçà ou au-delà des 120 jours. En d'autres termes, le jour de séance supplémentaire n'est pas celui qui dépasse un plafond, il est celui qui n'est pas prévu dans le règlement. Ainsi, dès les premières semaines de la session, alors que, par définition, le plafond n'a pas pu être atteint, si l'Assemblée de son propre mouvement ou à la demande du Gouvernement, décide de siéger, par exemple, un vendredi, il lui faudra tenir un jour supplémentaire de séance.
Une telle interprétation est certes rigoureuse, mais elle est rationnelle et s'impose à la lecture des textes. Elle seule, notamment, permet de comprendre la thèse développée par le Garde des Sceaux et la commission des lois qui veut que des jours supplémentaires de séance puissent être tenus au cours des semaines durant lesquelles l'Assemblée ne tient pas séance, alors même que le plafond de 120 jours n'est pas atteint. Elle seule, tout simplement, permet d'admettre la tenue de séances en dehors des jours fixés par le règlement, puisqu'aucune disposition constitutionnelle n'autorise l'Assemblée à en tenir d'autres, à l'exception, précisément, du 3ème alinéa de l'article 28 qui
prévoit la possibilité de tenir des jours supplémentaires de séance.
Dans ces conditions, la possibilité de tenir d'"autres séances", dans la limite des 120 jours et selon des modalités de fixation différentes de celles instituées par la Constitution concernant les jours de séance supplémentaires, paraît contraire à la Constitution, en ce qu'elle confère un rôle d'initiative à la Conférence des Présidents s'agissant des séances tenues à la demande de l'Assemblée ou dispose que la tenue de ces séances est de droit à la demande du Gouvernement formulée en conférence des Présidents.
On doit enfin s'interroger sur la constitutionnalité du dernier alinéa de l'article 50 qui dispose que "l'Assemblée peut à tout moment décider des semaines au cours desquelles elle ne tient pas séance" alors que la Constitution se borne à prévoir que les semaines de séance sont fixées par les Assemblées, ce qui n'est pas la même chose. En effet, on peut se demander si une telle disposition n'est pas de nature à permettre à une chambre de s'ajourner sans limite pour refuser de débattre sur un ordre du jour antérieurement décidé par le Gouvernement.
Cela étant, il ne faut pas sous-estimer les problèmes posés par une décision de censure tant en ce qui concerne le deuxième que le dernier alinéa de l'article 50.
Tout d'abord, la lecture rigoureuse et rationnelle des dispositions constitutionnelles que je vous ai proposée n'est pas celle qui a été faite par le Gouvernement et les assemblées réunies en congrès. Pour eux, les jours de séance supplémentaires sont ceux qui seront tenus au-delà du plafond de cent-vingt.
En second lieu, l'impossibilité de tenir d'"autres séances", telles que prévues par le 2ème alinéa de l'article 50, sera source de lourdeur en imposant le recours à la formule des jours supplémentaires de séance dont la tenue, à l'initiative de l'Assemblée, suppose désormais, en application de l'article 49-1 , de réunir la signature de la moitié plus un de ses membres... A moins que l'Assemblée ne modifie cet article. De même, le Premier ministre devra obligatoirement consulter le Président de l'Assemblée, pour les séances supplémentaires tenues à son initiative.
En troisième lieu, la rédaction actuelle de l'article 50, dans ses dispositions qui ne vont à l'encontre d'aucune disposition constitutionnelle, ne permettra pas de tenir des séances le mardi matin ainsi que des séances le mardi, le mercredi et le jeudi soir, dans l'hypothèse où aucune séance n'aurait été tenue au cours de la journée. En effet, l'article 28 alinéa 3 ne permet que la tenue de jours supplémentaires de séance et non de séances supplémentaires au cours des jours de séance fixés par le Règlement.
Enfin, notre interprétation remettra en cause les règles applicables à la tenue des séances au Sénat alors que la réforme constitutionnelle de l'été dernier paraissait les avoir consacrées et élargies aux deux Assemblées.
En effet, aux termes de l'article 32 du Règlement du Sénat, celui-ci "se réunit en séance publique en principe les mardi, jeudi et vendredi de chaque semaine (2ème alinéa). En outre, le Sénat peut décider de tenir d'autres séances à la demande de son Président, du Gouvernement, de la commission intéressée, de la Conférence des Présidents ou de trente membres dont la présence doit être constatée par appel nominal" (4ème alinéa). Et vous savez que le Sénat ne s'est pas privé de donner leur plein effet à ces dispositions en refusant parfois de siéger les autres jours à la demande du Gouvernement.
Désormais, en considérant que les jours de séance supplémentaires sont ceux décidés au-delà des jours fixés par le Règlement, il suffira au Premier ministre de consulter le Président du Sénat pour en décider la tenue.
Quant au dernier alinéa de l'article 50, il est peut-être plus maladroit dans sa rédaction que véritablement contraire à la Constitution.
En pratique, dans la mesure où il n'est pas contesté – que l'on fasse la lecture rigoureuse de l'article 28 que je vous ai proposée ou qu'on se rallie à la thèse du Garde des Sceaux et de la Commission des lois – que des jours de séance supplémentaires peuvent être tenus à la demande du Gouvernement au cours des semaines durant lesquelles l'Assemblée a décidé de s'ajourner, le risque de la "grève de l'Assemblée" que j'ai évoqué trouve ainsi une parade.
Monsieur le Président : J'ouvre le débat sur l'article 10.
Nous abordons aujourd'hui un problème sensible puisqu'il peut remettre en cause la volonté exprimée par les assemblées. Il est nécessaire de prendre en compte l'opinion du Gouvernement et de la Commission des lois.
Devons-nous donner une interprétation rigoureuse à ce plafond de 120 jours ou donner plus de souplesse ?
C'est une question juridique et politique.
Monsieur ROBERT : Il n'y a qu'une chose qui me gêne et sur laquelle je voudrais avoir des précisions de la part des spécialistes.
Est-ce que l'article 28 vise les mêmes choses que le nouvel article 50 ?
Dans l'article 28, les jours de séances ordinaires sont désormais plafonnés à 120. Est-ce que l’article 50 se situe dans le même cadre ? Si ce n'est pas le même, l'article 28 prévoit que le Premier ministre peut décider au-delà des 120 et il n'y a plus d'incompatibilités. Mais il faut être sûr que l'article 50 ne décline pas, en quelque sorte l'article 28.
Monsieur AMELLER : C'est la bonne interprétation. Les jours de séances supplémentaires prévus à l'alinéa 3 de l'article 28 ce sont les séances au-delà des 120 jours.
Il est plus facile de créer des séances à l'intérieur des 120 jours (cela exige la consultation de la Conférence des Présidents et l'approbation du Président) que de recourir aux formalités prévues pour les jours de séances au-delà des 120, c'est-à-dire : demande du Premier ministre après consultation du Président de l'Assemblée ou la signature de la majorité des membres de l'Assemblée.
Par conséquent, la solution adoptée par l'Assemblée nationale est de sagesse. Pour une raison simpliste. Si on fait le calcul des semaines de séances disponibles entre le début du mois d'octobre et la fin du mois de juin, en défalquant les semaines de vacances, on tombe à 33 semaines, multipliés par 3 jours, on arrive à 99 jours alors qu'on a droit à 120 ! Il serait impensable de ne pas pouvoir combler ce vide si les besoins législatifs y obligent.
C'est la raison d'être de ce système particulier, très simple qu'a choisi l'Assemblée et qui permet au Gouvernement d'exercer ses prérogatives ; on protège ainsi un des articles fondamentaux de la Constitution, l'article 48. Ce simple constat, de la marge qui existe entre les semaines disponibles et les 120 jours, a conduit l'Assemblée à créer un système souple qui sera sans doute effectivement, dans la pratique, utilisé.
La solution choisie est favorable au Gouvernement ; elle ne peut pas être considérée comme inconstitutionnelle puisqu'elle préserve l'article 48 C dans toute sa portée.
Il est vrai que la volonté des constituants était de renforcer les prérogatives parlementaires. L'idée de base était de prendre comme référence la situation actuelle du Sénat : l'article 32 du règlement du Sénat qui frise l'inconstitutionnalité, qui peut bloquer l'application du programme gouvernemental et, de mon point de vue, s'opposait à l'article 48 C, du moins jusqu'à la révision constitutionnelle du 4 août dernier.
En effet, au cours des débats, chacun a fait référence à la situation actuelle du Sénat. Il s'agissait de permettre à l'Assemblée nationale de faire ce que le Sénat fait : décider lui-même du calendrier des séances. L'Assemblée a finalement refusé ce cadeau. C'était son droit.
Les dispositions adoptées en définitive sont totalement conformes à la Constitution de 1958, même avec cette phrase : "sans préjudice de...".
Monsieur le Président : Cela va dans le même sens !
Monsieur AMELLER : Non, cela manifestait une crainte de la sanction par le Conseil constitutionnel. Mais je ne pense pas qu'on puisse aboutir à la conclusion du Président DAILLY.
Monsieur DAILLY : Où est la divergence ?
Monsieur AMELLER : Vous avez affirmé, dans un premier temps, que l'article 50, deuxième alinéa, était inconstitutionnel – en tempérant d'ailleurs par la suite.
Monsieur DAILLY : Si on se réfère aux travaux parlementaires on ne peut avoir une autre interprétation que la vôtre.
Si on se réfère à la lettre de la Constitution, la situation est différente. J'ai voulu vous donner le choix, mais il est vrai que l'Assemblée nationale n'est pas allée jusqu'à adopter la position du Sénat pour respecter l'article 48 C qui est une loi d'airain de la Vème République.
Monsieur le Président : Je vous en remercie, cela éclaire le débat.
Madame LENOIR : Je suis d'accord avec la deuxième interprétation du Président DAILLY et naturellement avec celle de Monsieur AMELLER.
Le problème est doublement compliqué.
D'abord les travaux préparatoires ne sont pas aussi clairs que cela. A aucun moment on a fait allusion aux séances supplémentaires à l'intérieur des 120 jours. Depuis le début, il s'agit des séances supplémentaires, au-delà des 120 jours.
Deuxièmement, dans l'esprit du Président LARCHE – et nous allons par notre décision donner une indication au Sénat – on devrait annuler.
A l'Assemblée nationale, figure déjà l'article 50-2 sous une forme différente. L'Assemblée nationale n'a pas la maîtrise totale de ses semaines de travail. En revanche, le 32-4 du Sénat permet au Sénat de refuser des séances supplémentaires ; elles ne sont pas de droit comme à l'Assemblée nationale.
Monsieur le Président : Est-ce que le fait qu'on ait donné plus de latitude aux assemblées d'organiser leur travail prive le Gouvernement d'exercer, au sein des 120 jours, ses pouvoirs ?
La Constitution nous dit : il y a 120 jours maximum, les jours, les heures et les semaines de séance sont fixés par chaque assemblée.
Au titre de l'article 48 C, est-ce que le Gouvernement peut faire rajouter des séances supplémentaires ?
Le Sénat dit non et l'Assemblée nationale dit oui.
Malgré l'adjonction de Monsieur LARCHE, qui a explicitement affirmé qu'il souhaitait la constitutionnalisation du refus, le "sans préjudice" qu'il a fait inscrire en tête de l'article 48 ne signifie pas "sous réserve de", mais "compte tenu de".
Quoi qu'il en soit, malgré le manque de clarté des débats, on peut valablement considérer que la proposition de résolution sur ce point est constitutionnelle.
Monsieur ABADIE : Le 3ème alinéa de l'article 28 s'applique au-delà des 120 jours alors que l'article 50 autorise la tenue d'autres séances dans le cadre des 120 jours. La formulation retenue garantit l'usage des pouvoirs conférés au Gouvernement par la Constitution.
Monsieur RUDLOFF : Je m'interroge encore sur la mise en oeuvre de cette disposition.
Au-delà des 120 jours, on ne le saura qu'à la fin de la session.
Monsieur le Président : C'est une réserve, un stock.
Monsieur RUDLOFF : Non. Si c'est une réserve, il ne faut pas se casser la tête ! Ces 120 jours ne peuvent être atteints qu'à la fin de la session.
Monsieur le Président : Je vous remercie, Monsieur le rapporteur, de votre rapport.
Monsieur DAILLY : Pouvons-nous aboutir à une conclusion sur ce point ?
Si je comprends bien, vous distinguez entre les autres séances et les jours de séance supplémentaires. C'est également mon avis.
Monsieur le Président : Si vous voulez bien poursuivre votre rapport. Monsieur le Président, nous vous écoutons.
Monsieur DAILLY : Les articles 11 et 12 ne posent pas de problème particulier. L'article 11 modifie l'article 60 du Règlement, relatif à la clôture des sessions ordinaires, pour l'adapter au passage à la session unique et permet également au Président de l'Assemblée de constater la clôture par simple avis publié au Journal officiel pour le cas où l'Assemblée, ayant épuisé ses
jours de séance, ne siégerait pas le dernier jour ouvrable de juin. L'article 12 concerne la vérification du quorum. Jusqu'à présent, lorsque la Présidence, saisie, sur un scrutin, d'une demande tendant à la vérification du quorum – c’est-à-dire la moitié des députés plus un –, constate qu'il n'est pas réuni, l'article 61 du Règlement dispose que la séance est levée et que le scrutin est reporté à l’ordre du jour de la séance suivante qui ne peut avoir lieu moins d'une heure après. La nouvelle rédaction adoptée par l'Assemblée ne modifie pas cette règle dans ses effets mais seulement dans ses modalités, de manière à éviter que l'actuel dispositif ne conduise à tenir, pour des raisons procédurales, un de ces précieux jours de séance, imputable sur le plafond de 120. Désormais la séance ne sera plus levée, mais seulement suspendue pour une heure, ce qui revient au même. La solution choisie ne constitue donc pas une restriction aux droits de l'opposition, contrairement à ce qu'a soutenu Monsieur DEROSIER en commission des lois. En revanche, le maintien du système actuel conduirait à les renforcer en lui permettant d'être à l'origine de la tenue d'un jour de séance non prévu, à la suite d'une demande de vérification du quorum formulée dans la nuit, au-delà de 23 heures.
Ces deux articles ne posent pas de problème de constitutionnalité.
Avec l'article 13, nous abordons le 3ème volet de la réforme constitutionnelle qui a profondément modifié le régime de l'immunité parlementaire défini à l'article 26 de la Constitution. Alors qu'auparavant le principe était celui de l'exigence d'une autorisation de l'assemblée pour l'engagement de poursuites en session en matière délictuelle ou criminelle, le principe est désormais celui de la liberté des poursuites, que le Parlement soit ou non en session. Ce n'est pas le lieu de revenir ici sur les motifs qui ont conduit à l'adoption de cette solution, dont je vous rappelle toutefois qu'elle a fait l'objet d'approches divergentes de l'Assemblée et du Sénat et qu'elle a été âprement discutée. Quoiqu'il en soit, elle est devenue la loi commune.
Une limite a toutefois été apportée au nouveau régime : elle concerne les mesures privatives ou restrictives de liberté qui doivent être autorisées par le Bureau de l'assemblée concernée aussi bien durant la session que hors session, alors qu'antérieurement, hors session, seule l'arrestation devait être autorisée. Le cas des mesures privatives ou restrictives de liberté, c'est-à-dire dans la pratique du contrôle judiciaire n'était pas prévu, et pour cause, puisque ce dernier n'existait pas en 1958.
Par ailleurs, le régime de la suspension de poursuite ou de détention a également été modifié puisque son champ a été logiquement étendu aux mesures privatives ou restrictives de liberté ; mais sa portée a été restreinte en ce sens que le texte constitutionnel précise désormais que la suspension ne vaut que
pour la durée de la session et non plus jusqu’au terme du mandat du parlementaire concerné. Enfin, la procédure d'examen des demandes de levée d’immunité a subi elle aussi une modification importante : celui-ci relève dorénavant, en session ou hors session, du Bureau de l'assemblée intéressée, les assemblées restant toutefois compétentes pour requérir la suspension de la détention, des mesures privatives ou restrictives de liberté ou de la poursuite d'un de leurs membres, en tenant, le cas échéant, des séances supplémentaires de plein droit.
L'article 13 de la résolution tire les conséquences de la modification constitutionnelle en ce qui concerne la commission des immunités dont le rôle sera plus limité puisque certaines compétences reconnues antérieurement à l'Assemblée elle-même – et donc à la commission des immunités en amont – sont désormais attribuées au Bureau.
Ainsi, au sein de l'article 80 du Règlement, relatif à la commission des immunités, sont supprimées les dispositions faisant référence à l'examen des demandes de levée d'immunité en commission ou en séance publique. C'est l'objet du deuxième alinéa du I, du III, du V, du 1er alinéa du VI et du VIII de l'article 13.
En revanche, pour l'application des dispositions conférant à l'Assemblée le droit de requérir la suspension des mesures privatives ou restrictives de liberté, des modifications sont apportées à l'article 80 par le I, le X ainsi que le VII qui précise les modalités de la tenue de plein droit des séances supplémentaires prévues, à l'article 26, alinéa 4, de la Constitution, pour permettre à l'Assemblée de décider la suspension de la détention, des mesures privatives ou restrictives de liberté ou de la poursuite d'un parlementaire.
Ce § VII dispose ainsi que cette séance de plein droit "ne peut se tenir plus d'une semaine après la distribution du rapport ou, si la commission n'a pas distribué de rapport, plus de quatre semaines après le dépôt de la demande".
L'article 13 apporte enfin à l'article 80 du Règlement des modifications qui ne sont pas liées à la réforme du régime des immunités. Le 1er alinéa du I aligne les modalités de renouvellement de la commission des immunités sur celles désormais applicables au Bureau et aux autres commissions, du fait de l'institution de la session unique. Le II supprime, par coordination avec une des modifications intervenues à l'article 48, la mention de la participation du Président de la commission des immunités à la conférence des Présidents ainsi qu'une disposition sans objet relative à la saisine pour avis. Enfin, le 2ème alinéa du VI supprime une disposition inutile prévoyant que la conférence des Présidents aménage l'ordre du jour des questions orales pour l'inscription d'office d'une demande de suspension. La conférence dispose en effet désormais, en vertu
de l'article 134 du Règlement, d'un pouvoir général d'organisation des questions orales.
L’article 13 ne soulève donc aucun problème de constitutionnalité de même que l'article 14, relatif à l'annonce du dépôt des projets et propositions de loi, qui a été abordé avec les articles 1er, 2, 3 et 6.
L’article 15 est relatif aux modalités de formulation des demandes d'inscription à l'ordre du jour de la séance, réservée par priorité à un ordre du jour fixé par les assemblées, prévue à l'article 48, alinéa 3, de la Constitution. On a vu, à l'article 8 de la résolution, comment serait décidé le jour et l'heure de cette séance. Reste à en déterminer le contenu. C'est l'objet de l'article 15 qui précise que les demandes seront formulées en conférence des Présidents selon les mêmes règles que celles applicables aux demandes d'inscription à l'ordre du jour complémentaire. L'initiative en reviendra à un Président de groupe ou au Président de la commission saisie au fond – s'il s'agit d'un projet ou d'une proposition de loi –, et la conférence arrêtera une proposition qui sera soumise à l'Assemblée. Cet article ne pose aucun problème de constitutionnalité.
Nous en arrivons à l’article 16 qui n'est pas lié à la révision constitutionnelle et qui vise à rendre plus aisée et, partant, plus courante l'application de l'article 41 de la Constitution tombée aujourd'hui quasiment en désuétude.
Je rappellerai brièvement que pour préserver la séparation entre les domaines de la loi et du règlement, qui apparaissait au début de la Vème République comme une des pièces majeures de l'édifice constitutionnel, diverses procédures ont été prévues afin que le Gouvernement puisse faire respecter son domaine de compétence contre les empiétements du législateur.
Tout d'abord, précisément, l'article 41 qui permet au Gouvernement de s'opposer, au cours de la procédure législative, à une proposition ou un amendement qui ne serait pas du domaine de la loi.
Ensuite, une fois la loi votée mais non encore promulguée, l'article 61, alinéa 2, qui permet – entre autres – au Président de la République et au Premier ministre de déférer au Conseil constitutionnel une loi qu'ils jugent contraire à la Constitution.
Enfin, une fois la loi promulguée et mise en application, l'article 37, alinéa 2, qui permet au Gouvernement de demander au Conseil le déclassement de textes de forme législative mais de nature réglementaire.
Or, dans la pratique, l'article 41, du fait de sa lourdeur de mise en oeuvre est très peu utilisé. Quant à l'article 61, alinéa 2, le Conseil constitutionnel a considéré, dans une décision du
30 juillet 1982 (n° 82-143 DC, au recueil page 57), qu'il ne pouvait être employé pour faire respecter la répartition des compétences entre la loi et le règlement du fait de l'existence de procédures spécifiques que sont les articles 41 et 37, alinéa 2. Mais ce dernier, qui intervient en aval, est de peu d'effet sur l'élaboration des lois qui, progressivement, se sont enflées de dispositions réglementaires quand certaines d'entre elles ne sont pas constituées exclusivement de dispositions étrangères au domaine de la loi !
Le Président de la commission des lois de l'Assemblée nationale, Monsieur Pierre MAZEAUD, mène depuis quelques années un combat personnel contre la pollution de la loi par des scories réglementaires. Il n'est pas étonnant qu'il soit à l'origine d'un article visant à rendre plus incitative l'utilisation de l'article 41, faute de pouvoir modifier ce dernier, en permettant, par exemple, à un membre du Parlement de l'invoquer, comme c'est le cas pour l'article 40.
L'article 41 dispose exactement que :
"S'il apparaît au cours de la procédure législative qu'une proposition ou un amendement n'est pas du domaine de la loi ou est contraire à une délégation accordées en vertu de l'article 38, le Gouvernement peut opposer l'irrecevabilité.
En cas de désaccord entre le Gouvernement et le Président de l'assemblée intéressée, le Conseil constitutionnel, à la demande de l'un ou de l'autre, statue dans un délai de huit jours".
Pour le mettre en oeuvre, l'article 93 du Règlement, dans son actuelle rédaction prévoit que :
"Lorsque, avant le commencement de la discussion en séance publique d'une proposition ou d'un amendement, le Gouvernement leur oppose l'irrecevabilité tirée de l'article 41, alinéa premier, de la Constitution, le Président de l'Assemblée peut, après consultation éventuelle du Bureau de l'Assemblée, admettre l'irrecevabilité. Dans le cas contraire, il saisit le Conseil constitutionnel.
Lorsque l'irrecevabilité est opposée au cours de la discussion, le Président de l'Assemblée, lorsqu'il préside la séance, peut statuer sur le champ.
Si le Président de l'Assemblée ne préside pas la séance ou s'il désire demander l'avis du Bureau de l'Assemblée, la séance est suspendue.
En cas de désaccord entre le Gouvernement et le Président de l'Assemblée, la discussion de la proposition ou de l'amendement est suspendue et le Président de l'Assemblée saisit le Conseil constitutionnel"
.
L’article 16 de la résolution modifie l’article 93. Il prévoit tout d'abord une procédure inspirée des modalités d'application de l'article 40 : la consultation éventuelle du Président de la commission permanente compétente, c'est-à-dire, ici, le Président de la commission des lois, ou celle d'un "membre du bureau désigné à cet effet", que l'irrecevabilité soit opposée avant ou pendant la discussion en séance publique. Cette consultation, dès lors qu'elle n'est qu'éventuelle et qu'elle laisse libre le Président de l'Assemblée de sa décision ne pose pas de problème constitutionnel.
Toute autre est la seconde modification apportée par l’article 16. Au cours de la discussion, en effet, l'irrecevabilité pourra désormais être opposée non seulement à l'initiative du Gouvernement mais également "à la demande de tout député". Cette demande "sera suivie d'un débat où pourront seuls intervenir la commission saisie au fond, l'auteur de la proposition ou de l'amendement et le Gouvernement". Je précise que cette procédure est inspirée de celle prévue à l'article 98 du règlement concernant les "amendements hors du cadre de la loi".
On peut légitimement s'interroger sur la constitutionnalité de telles dispositions. C'est ce qu'a fait, selon une procédure "de fait" jusqu'alors jamais explorée, s'agissant du règlement d'une assemblée parlementaire, le Président du groupe socialiste en adressant au secrétariat général du Conseil constitutionnel des "observations critiques". Comme je l'ai tout à l'heure souligné, il ne s'agit bien évidemment pas d'une saisine, impossible dans le cadre de l'article 61, alinéa 1er, serait-elle signée par 59 autres députés. C'est pourquoi je vous ai proposé non seulement de ne pas y répondre dans le corps de notre décision mais également de ne pas faire référence à cette pièce dans les visas.
Cela ne nous dispense pas de prendre connaissance des griefs faits à l'article 16 par le Président du groupe socialiste. Il lui reproche d'une part de permettre à un parlementaire de la majorité d'inciter le Gouvernement à empêcher la discussion d'une initiative de l'opposition en s'y opposant sur la forme et sans apporter de réponse au fond. Il considère d'autre part que le débat organisé à la suite de la demande parlementaire d'opposition de l'irrecevabilité permettra au Gouvernement de s'exprimer dans une procédure qui jusque là ne prévoit pas de débat mais seulement, de sa part, l'opposition de l'irrecevabilité suivie de la décision du Président de l'Assemblée et éventuellement de l'arbitrage du Conseil constitutionnel. Mais Monsieur FABIUS reconnaît lui-même qu'en vertu de l'article 31 de la Constitution, le Gouvernement est entendu quand il le demande. . . Il n'y a donc pas, sur la base de ces critiques, de nature plus politique que véritablement juridique, matière à déclarer l'article 16 inconstitutionnel.
En revanche, si on considère que l'article 41, à la différence de l’article 40, réserve au Gouvernement l'initiative de la décision d'opposer l'irrecevabilité et non pas seulement la
décision elle-même, il y a fort à craindre que la disposition permettant à un député de demander que le Gouvernement oppose l'irrecevabilité et faisant suivre automatiquement cette demande d'un débat encoure la censure du juge constitutionnel.
Toutefois, en se livrant à une exégèse du 1er alinéa de l'article 41, on peut arriver à une conclusion différente. On constate en effet que l'article débute par les mots "s'il apparaît au cours de la procédure législative" et non pas "s'il lui apparaît (au Gouvernement)". Or, rien n'est dit sur les modalités concrètes de "l'apparition". On peut ainsi considérer que la demande du député, et le débat qui la suit et qui en éclaire la portée constituent des moyens permettant de faire apparaître qu'une disposition n'est pas du domaine de la loi.
La disposition contestée de l'article 16 peut dès lors être considérée comme non contraire à la Constitution, pourvu naturellement – et c'est bien le cas – que la décision d'opposer l’irrecevabilité demeure de la seule compétence du Gouvernement.
Les dernières modifications apportées par l'article 16 visent à rendre moins contraignantes les conséquences d'une décision d'opposition de l'irrecevabilité par le Gouvernement et donc à inciter les ministres à y recourir plus aisément.
Jusqu'à présent, en effet, lorsque le Président de l'Assemblée ne préside pas lui-même, ce qui est le cas le plus fréquent, si l'irrecevabilité vient à être opposée, les travaux de l'Assemblée doivent être immédiatement suspendus, jusqu'à ce que le Président ait statué lui-même, au besoin après avoir pris l'avis du Bureau. Autant dire que la procédure est d'une telle lourdeur et risque de ralentir les travaux d'une manière telle qu'elle dissuade plus d'un membre du Gouvernement d'y recourir.
Désormais, la séance ne sera suspendue que si l'irrecevabilité est opposée à une proposition de loi – ce qui devrait dans la pratique être assez rare. En revanche, si elle est opposée à un amendement, la discussion de cet amendement et le cas échéant de l'article sur lequel il porte sera réservée et la discussion pourra se poursuivre sur les autres amendements et articles.
Une telle disposition ne pose pas de problème constitutionnel, à l'inverse de celle initialement prévue par la commission des lois, qui aurait permis à un vice-président de décider en séance de la suite à donner à l'opposition d'une irrecevabilité par le Gouvernement, alors que l'article 41 réserve cette prérogative au seul Président, intuitu personae. Mais cette rédaction qui aurait certainement encouru la censure du juge constitutionnel a été modifiée en séance publique au profit du dispositif que je viens de décrire.
Sous le bénéfice des différentes observations que j'ai formulées, je vous propose donc d'admettre la constitutionnalité de l'article 16.
Monsieur le Président : Je voudrais vous apporter une précision.
Dans un souci de clarté et de respect des règles du contradictoire, j'ai demandé à ce que le Président de l'Assemblée nationale ait connaissance de la lettre de Laurent FABIUS.
Le 31 octobre, le Président s'est borné à accuser réception de cet envoi.
Madame LENOIR : Pourquoi suis-je favorable à la position du rapporteur ?
L'article 41 donne, en opportunité, au Gouvernement la possibilité de défendre son domaine. Il peut considérer qu'il n'a pas à s'opposer au vote d'une disposition qu'il juge pourtant de nature réglementaire. Si on le prive de son initiative, on le contraint à un débat en droit – alors que la portée de l'article 41 lui confère une possibilité, en opportunité.
En réalité, c'est le droit d'amendement de l'opposition qui est visé.
Monsieur ABADIE : Il est évident qu'ouvrir un débat est manifestement contraire à la Constitution. Y a-t-il lieu de tout abroger pour autant ?
Le Président peut consulter certaines personnes, pour conforter sa détermination et pour y donner une certaine autorité ; il en va de même dans le deuxième alinéa. Doit-on considérer cela comme inconstitutionnel ? La Constitution ne prévoit rien sur ces consultations mais dans l’article 93 actuel des consultations sont possibles. Le Président peut consulter les membres du Bureau de l'Assemblée. L'extension de cette consultation ne me paraît pas une novation susceptible de censure.
Monsieur ROBERT : Je suis l'avis du rapporteur. Il s'agit d'un détournement de la procédure du 41 C. Cet article constitue une prérogative du Gouvernement et établit le seul dialogue entre le Gouvernement et le Président de l'Assemblée nationale.
La rédaction de l'Assemblée en fait une prérogative étendue à tout le Parlement et permet l'organisation d'un débat.
Pour répondre à Monsieur ABADIE, j'estime qu'il n'est pas sérieux de ne garder que des dispositions sans intérêt. Si on censure, c'est le tout.
Monsieur RUDLOFF : Je ne suis pas aussi convaincu que les collègues qui viennent de s'exprimer. En disant que nous privons le Gouvernement d'une initiative, nous supposons qu'il va céder au débat et à l'exception soulevée.
Mais il n'y a pas de vote. Le Gouvernement conserve son pouvoir de décision entier. C'est a priori que nous disons que le Gouvernement va être ballotté par les arguments.
Par ailleurs, vous dites que l'article 41 constitue une prérogative d'opportunité. Ce n'est pas tout à fait vrai, car les irrecevabilités sont en général fondées en droit et puis il y a débat entre le Gouvernement et le Président de l'Assemblée. Et le Président, lui, ne prend pas sa décision en opportunité, il la prend toujours en droit et en cas de conflit, il n'y a pas non plus de décision d'opportunité par le Conseil constitutionnel.
Monsieur AMELLER : L'initiative n'est pas accordée, par cet article 16, aux députés. Ils en disposent déjà, tous les jours. Rien n'interdit aux députés, aujourd'hui, de soulever l'exception. On n'a pas besoin de cet article 93.
Monsieur le Président : Je vous fais remarquer que votre argument peut se retourner...
Monsieur AMELLER : j'y venais. Le noeud du problème, c'est le débat et pas l'initiative. Je suis très sensible à l'argument du Président DAILLY car il a considéré qu'il y aurait une certaine pression sur le ministre et sur le Président de l'Assemblée. On peut considérer que c'est une espèce d'atteinte aux prérogatives du Gouvernement, en ce sens qu'il n'a pas, à l'heure actuelle, à donner d'explications.
Pour autant, est-ce que ce débat est foncièrement inconstitutionnel ? Sur quelles bases prononcer la violation de règles constitutionnelles ?
En tout état de cause, s'il doit y avoir censure, je suis sensible aux arguments du Préfet ABADIE pour une censure partielle.
Monsieur CABANNES : Je partage les scrupules du Président RUDLOFF et du conseiller AMELLER. Dans le projet, on censure puisqu'il y aurait pression. On ne peut pas rédiger comme ça.
Madame LENOIR : La formulation retenue par l'article 16 transforme complètement l'article 41 C. Le Gouvernement se trouvera en position différente. Il peut, pour l'instant, laisser passer ; alors que là il devra se justifier.
D'autre part, le débat organisé est totalement déséquilibré, il ne prévoit pas de tour de parole pour le défenseur.
Il ne faut pas être naïf. C'est contre les amendements de l'opposition que ce texte est rédigé. Monsieur FABIUS a raison.
Monsieur le Président : L'affaire est délicate en son principe. Monsieur RUDLOFF dit : "Ce débat n'est pas gênant puisque le Gouvernement peut maintenir sa position".
Monsieur AMELLER, de son côté, dit que tout député peut déjà, en vertu du règlement actuel, intervenir en ce sens.
La liberté d'appréciation du Gouvernement existe.
La tonalité moyenne de nos propos, c'est de dire qu'il y a un changement de nature de l'article 41 C, ce qui devrait conduire à une censure mais en tenant compte de la remarque du Premier avocat général sur la rédaction.
Pouvons-nous décider d'en rester là, et de reprendre à 15 heures ?
(La séance est suspendue à 13 heures et reprise à 15 heures).
Monsieur le Président : Nous en étions restés à l'article 16. Monsieur le Président DAILLY, si vous voulez bien poursuivre.
Monsieur DAILLY : L'article 17 est relatif au délai de dépôt des amendements qui est actuellement, depuis la réforme du règlement de 1994, de trois jours de séance suivant la distribution du rapport. Si une telle règle était maintenue, avec l'institution de la semaine de séance de trois jours, elle se traduirait par un allongement du délai de dépôt des amendements, qui, dans certains cas, pourrait atteindre une semaine. Dans la pratique, les commissions ne seraient pas à même de publier leurs rapports suffisamment tôt pour que le délai soit clos lors de l'ouverture du débat en séance publique si bien que l'Assemblée reviendrait vite aux errements d'antan avec le dépôt systématique d'amendements au cours de la discussion générale ce qui n'est pas de bonne méthode. Aussi bien l'article 17 de la résolution a-t-il substitué la notion de jours ouvrables à celle de jours de séance, en portant le nombre de jours concerné de trois à quatre. De même, lorsque la discussion du texte a lieu au cours d'une autre session que celle durant laquelle le rapport a été distribué, un nouveau délai de deux jours de séance ouvrables sera désormais ouvert pour le dépôt des amendements à la place du délai actuel de deux jours de séance.
De telles dispositions ne sont pas contraires à la Constitution, dès lors comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel dans sa décision sur la modification du règlement de l'Assemblée nationale du 10 mars 1994, "qu'elles sont déterminées de façon à ne pas faire obstacle au droit d'amendement", ce qui est bien le cas.
L'article 18 abroge le chapitre XIV du titre II et l'article 13 du règlement relatifs à l'approbation des accords de Communauté, par coordination avec l'article 14 de la loi constitutionnelle du 4 août 1995 qui a abrogé le titre XIII de la Constitution. Cet article est donc parfaitement conforme à la Constitution. L'Assemblée aurait été bien inspirée de supprimer, par la même occasion, le 3ème alinéa de l'article 126 du règlement relatif aux modalités de révision du titre XIII de la Constitution...
L’article 19 ne figurait pas dans la proposition de résolution initiale et provient d'un amendement de M. Derosier adopté en séance publique. Il a pour objet de permettre l'organisation d'un débat en séance publique sur le rapport d'une commission d'enquête. C'est la Conférence des Présidents, disposant d'une compétence générale en ce qui concerne l'ordre du jour complémentaire, qui déciderait de l'opportunité de proposer à l'Assemblée de tenir ce débat.
Cet article ne me paraît contraire à aucune disposition constitutionnelle, ou plus exactement du bloc de constitutionnalité au regard duquel doit être contrôlée la conformité d'un règlement d'assemblée parlementaire et qui comprend notamment l'ordonnance 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. En l'espèce, l'article 19 ne méconnaît aucune des dispositions de l'article 6 de cette ordonnance, relatif aux commissions d'enquête.
Les articles 20, 21, 22 et 23 apportent au règlement de simples modifications formelles. Ils ont tout d'abord pour caractéristique commune de modifier la dénomination de la délégation de l'Assemblée nationale pour les Communautés européennes devenue depuis la loi du 10 juin 1994 délégation de l'Assemblée Nationale pour l'Union européenne. Les articles 20 et 21 opèrent également des modifications dont on a exposé les principes et les motifs à l'occasion de l'examen d'autres articles de la résolution, le premier en ce qui concerne les modalités de l'annonce de la transmission des actes communautaires, le second en ce qui concerne le délai de dépôt des amendements aux propositions de résolution portant sur des propositions d'actes communautaires. Ces articles ne posent aucun problème de constitutionnalité, moins encore que celui relatif au délai de dépôt des amendements sur les projets ou propositions de loi. En effet, on a vu que le Conseil avait accepté le raccourcissement du délai de dépôt en 1994, dès lors que l'effectivité du droit d'amendement était garantie. Le droit d'amendement des parlementaires, comme celui du gouvernement, sur les projets et propositions de loi a en effet un rang constitutionnel ; il est prévu à l'article 44 de la Constitution. En revanche, celui qui s'applique aux propositions d'actes communautaires n'a qu'un rang réglementaire ; il est prévu à l'article 151-2 du règlement de l'Assemblée nationale, pris en application de l'article 88-4 de la Constitution qui précise simplement que les résolutions sur des propositions d'actes communautaires "peuvent être votées selon des modalités déterminées par le règlement de chaque assemblée". Il n'est donc pas nécessaire d'entourer des mêmes garanties l'exercice du droit d'amendement sur les "P.A.C" que celui reconnu par la Constitution, applicable aux initiatives législatives.
Les articles 24 et 25, enfin, sont relatifs aux modalités de dépôt des motions de censure. Jusqu'à présent, en application de l'article 153 du règlement, "le dépôt d'une motion de censure
est constaté par la remise au Président de l'Assemblée, au cours d'une séance publique, d'un document intitulé "motion de censure" suivi de la liste des signataires du dixième au moins des membres de l'Assemblée". Toutefois, l'article 155 du Règlement, pris pour l'application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, précise que la motion de censure déposée dans ce contexte peut l'être "même si l'Assemblée ne tient pas séance", précision indispensable puisqu'une telle motion, aux termes de l'article 49-3 doit être déposée dans les 24 heures. Exiger un dépôt en séance aurait été, dans ce cas, contraire à la Constitution.
L'article 24 de la résolution supprime l'obligation du dépôt en séance dans tous les cas, au motif que "laisser le texte en l'état reviendrait à priver les députés de leur droit de mettre en cause la responsabilité du gouvernement dès lors que l'Assemblée ne tiendrait pas séance, dans l'hypothèse où le plafond de cent-vingt jours de séance aurait été atteint, ce qui serait évidemment contraire à la Constitution". Corrélativement, la disposition relative au dépôt "même hors séance" des motions de censure dans le cadre de l'article 49-3 de la Constitution est supprimée par l'article 25, puisque devenue inutile. Ces deux articles ne comportent aucune disposition contraire à la Constitution. Reste à savoir s'ils étaient aussi indispensables que l'ont pensé la Commission des lois et l'Assemblée à sa suite. En effet, le constituant a pris soin de préciser au sein de l'article 51 de la Constitution que "des séances supplémentaires sont de droit" pour permettre l'application des dispositions de l'article 49, ce qui ne vise pas uniquement, comme semble le penser la Commission es lois, la discussion et le vote des motions de censure, mais également leur dépôt, notamment leur recevabilité.
Parvenu au terme de cet exposé, je vous propose donc de rendre une décision de conformité constitutionnelle des articles de la résolution à l'exception des 2ème et dernier alinéas de l'article 50 dans la rédaction qui leur a été donnée par l'article 10 de cette résolution.
Monsieur le Président : Bien, voulez-vous passer à la lecture de la décision.
Monsieur DAILLY : j'avais demandé que quelques mots fussent dotés de majuscules mais je vois qu'on n'a pas tenu compte de cette demande.
Monsieur le Secrétaire général : Je crois que la typographie doit bien distinguer selon qu'il s'agit de noms propres ou de substantifs. Ainsi il faut écrire l'Assemblée nationale mais les assemblées parlementaires. De toute façon, le Journal officiel ne laisserait pas passer une typographie fantaisiste.
Monsieur le Président : Bon, commencez à lire les considérants.
Monsieur DAILLY lit le premier considérant.
Monsieur ROBERT : Ce considérant est-il bien utile ? Il va de soi.
Monsieur le Secrétaire général : C'est la tradition. Mais il est justifié car un des contrôles est précisément opéré au regard d'une disposition de l'ordonnance relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.
Monsieur AMELLER : Moi, je ne suis pas convaincu par la hiérarchie des normes qui s'impose aux règlements des assemblées et ce considérant m’a toujours choqué. Ceci étant, je comprends que le rapporteur nous ait proposé cette figure imposée et je ne fais cette intervention que pour mémoire.
Monsieur RUDLOFF : Chaque nouveau la fait.
Monsieur DAILLY : On m'a expliqué qu'il fallait procéder ainsi.
Madame LENOIR : Le bloc de constitutionnalité comprend les lois organiques et les ordonnances de l'article 92. Cette jurisprudence n'est pas très bien vu des assemblées, mais elle est partie intégrante du parlementarisme rationalisé.
Monsieur le Président : Poursuivez, Monsieur le rapporteur.
Monsieur DAILLY lit l'ensemble de la décision.
Monsieur ABADIE : A l'article 16, est-il bien utile d'écrire "sans que celui-ci ait à exposer..." ? Ne serait-il pas meilleur de dire "sans l'obliger à un débat préalable" ?
Après une brève discussion, les membres du Conseil conviennent de conserver la formule initiale.
Monsieur le Président : Je remercie le rapporteur ; je pense que nous rendons une décision équilibrée.
Madame LENOIR : Je suis d'accord sur le fond, mais je ne pense pas qu'on doive interpréter cette décision comme confortant a priori la position du Sénat. Je souhaiterais par ailleurs que la distinction entre "autres séances" et "jours supplémentaires de séance" fût plus explicite.
Monsieur le Président : Les commentateurs le seront.
Je mets le projet de décision aux voix.
(Il est adopté à l'unanimité).
Monsieur le Secrétaire général : Le point 2 de l'ordre du jour est relatif aux demandes d'audition présentées par Monsieur MARTINOT et Maître TOUBOL-FISCHER dans le cadre du contentieux sur les élections sénatoriales dont vous êtes saisis.
Au cas où le Conseil considérerait que ces demandes présentent leur intérêt, leur organisation pratique poserait toutes sortes de questions.
Monsieur TOUVET va vous présenter les demandes présentées dans l'affaire du Vaucluse à celle – éventuelle – de la Seine-St-Denis.
Monsieur le Président : Une demande est formelle. L'autre ne l'est pas. Ou on demande l'audition, ou on ne la demande pas.
Monsieur ABADIE : La démarche suggérée par Monsieur le Secrétaire général est logique. Mais les modalités de l'audition pourraient avoir une influence sur le choix que nous avons à faire.
Monsieur le Président : Monsieur TOUVET, vous avez la parole sur le Vaucluse.
Monsieur TOUVET : Je ne peux dès aujourd'hui vous proposer une solution. Le Vaucluse a 2 sièges de sénateurs pourvus le 1er avec une nette avance, le 2ème avec une seule voix d'avance. Trois questions délicates se posent.
1) Des bulletins ont été comptabilisés comme nuls, ce qui est contesté. Je ne vois pas en quoi une procédure orale serait utile. Il suffit d'examiner lesdits bulletins.
2) La deuxième question concerne la disparition d'une liste d'émargement. Cette liste a été apportée au Président du bureau à 18 heures. Celui-ci a demandé que cette liste soit signée par les scrutateurs. C'est alors que la liste a disparu, pour n'être retrouvée que le lundi matin. Le président a écrit "annexée le lundi à 9 heures". Sur ce point, une procédure orale pourrait s'avérer utile.
3) La troisième question concerne le grief selon lequel l'urne aurait été ouverte avant que les émargements n'aient été dénombrés. Ce grief est très sérieux et de nature à conduire à l'annulation du scrutin : il suffit d'ouvrir l'urne, d'ajouter des enveloppes et de compléter ensuite les listes d'émargement.
Les autres griefs sont moins sérieux.
Monsieur le Président : Sur la demande d'audition ?
Monsieur TOUVET : C'est l'avocat du sénateur dont l'élection est contestée qui demande à être entendu. Il souhaite également que le président du bureau de vote soit entendu.
Monsieur le Secrétaire général : Il s'agit là d'une demande classique d'instruction.
Monsieur TOUVET : Il y a aussi une demande d'audition de l'avocat par le Conseil.
Monsieur le Président : Je suis favorable à l'audition de l'avocat dès lors que l'élection a été acquise à une voix.
Monsieur RUDLOFF : La demande d'audition d'une partie n'a rien à voir avec la demande d'instruction qui elle, est présentée devant la section. C'est clair.
Madame LENOIR : On est dans un contentieux de pur fait. On ne peut, dans ces conditions, rejeter une demande d'audition...
Monsieur ABADIE : Je suis du même point de vue.
Monsieur le Président : Les faits invoqués sont extrêmement troublants. Le Conseil doit donc dès aujourd'hui décider de la demande d'instruction. Nous déciderons ensuite s'il y a lieu d'entendre l'avocat.
A-t-on besoin d'entendre physiquement le président du bureau ?
Monsieur le Secrétaire général : Sur la mesure d'instruction, le rapporteur-adjoint doit présenter à la 2ème section ou au Conseil une proposition écrite de mesure d'instruction.
Quant à l'audition de l'avocat, j'attire l'attention du Conseil sur le fait que la décision ne pourra être mise en oeuvre qu'en janvier.
Monsieur le Président : Soit la section se réunira demain à 9 h 30. La séance plénière commence à 9 h 45.
Monsieur le Secrétaire général : En l'absence de Madame DENIS- LINTON, je donne lecture de la dernière phase du mémoire de Monsieur MARTINOT. (Lecture).
Il s'agit donc d'une demande éventuelle. Il n'y a pas lieu, en l'état actuel des choses, de donner suite à cette demande.
Monsieur ABADIE : Je pense qu'il faudrait informer les intéressés sur l'état d'avancement de l'instruction.
Monsieur le Secrétaire général : A ce jour, l'échange se poursuit jusqu'à épuisement.
L'autre formule consisterait à décider d'une date de clôture de l'instruction. Mais il faudrait modifier le règlement intérieur.
Monsieur ROBERT : C'est la section d'instruction qui serait tenue par la date de clôture...
Pour ma part, je suis d'accord pour ne rien changer à nos méthodes de travail.
Monsieur le Président : Bien, Monsieur TOUVET, nous vous remercions.
(Monsieur TOUVET quitte la salle des délibérations).
Monsieur le Président : Nous en arrivons aux observations du Conseil sur l'élection présidentielle. Monsieur le Secrétaire général, c'est à vous.
Monsieur le Secrétaire général : Je ferai tout d'abord quelques remarques liminaires.
Ce n'est pas la première fois que le Conseil formulera des observations après des consultations électorales. Il l'a déjà fait à l'issue des élections présidentielles de 1988 et des élections législatives de 1993.
Se pose la question du mode de publicité à donner à ces observations. Elles sont adressées au Président de la République et au Premier Ministre en laissant à ces responsables le soin de leur donner la publicité qu'ils souhaitent.
Toutefois, des revues juridiques telles que la R.D.P. et "Pouvoirs" ont demandé au Secrétariat général du Gouvernement l'autorisation de les publier.
A titre personnel, j'ai regretté le peu de cas qu'en ont fait les autorités concernées.
Deuxième observation : les rapports de la commission nationale de contrôle et du CSA ont été rendus publics. Je mentionnerai les points de convergence et de divergence de nos propositions et je souligne que j'ai consulté le Président VACQUIER sur la partie relative aux comptes de campagne.
D'ores et déjà, sur la première partie, j'ai reçu des observations écrites de Messieurs ABADIE et RUDLOFF et j'en ai tenu compte.
Enfin, je précise qu'une suite a été donnée à une lettre du Conseil relative aux agressions verbales dont a été victime un délégué du Conseil. Une condamnation de 6 mois avec sursis a en effet été prononcée.
Je vous suggère de passer maintenant au texte des observations :
Observations du Conseil constitutionnel relatives à l'élection présidentielle des 23 avril et 7 mai 1995
Le Conseil constitutionnel, chargé en application de l'article 58 de la Constitution de veiller à la régularité de l'élection du Président de la République, est amené, consécutivement à la consultation des 23 avril et 7 mai 1995, à faire les observations suivantes.
Dans le I, j'aborde le problème d'interprétation des règles de droit opposant la Commission nationale de contrôle et le Conseil constitutionnel. Il s'agit en fait d'un problème de hiérarchie des normes ; je vous propose de retenir le point de vue inverse de celui de la CNC.
I - En ce qui concerne l'élaboration des mesures d'organisation des élections.
En vertu des dispositions combinées de l'article 3-III de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 et de l'article 46 de l'ordonnance organique n° 58-1067 du 7 novembre 1958, le Conseil constitutionnel doit être consulté par le Gouvernement sur l'organisation des opérations de l'élection présidentielle et être avisé sans délai de toute mesure prise à ce sujet.
Le Conseil constitutionnel souligne que la référence aux opérations de l'élection présidentielle qui ressort ainsi des textes applicables doit conduire à sa consultation sur toutes les prescriptions de portée générale qui sont relatives à ces opérations, quelle que soit leur forme juridique, y compris celles qui sont élaborées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel en application de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée relative à la liberté de communication.
II formule le souhait que chaque fois qu'il y a en outre lieu, en vertu du Titre II du décret du 14 mars 1964, à consultation de la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale, l'avis de celle-ci soit sollicité au préalable afin qu'il soit en mesure de le prendre en compte.
En revanche s'agissant de mesures ponctuelles et de dispositions pratiques d'ordre interne prises au sein des services de l'Etat, une simple information est requise par les dispositions ci-dessus rappelées mais celle-ci, prévue sans délai, doit être assurée de telle sorte qu'elle puisse appeler en temps utile des observations du Conseil constitutionnel.
Monsieur ROBERT : On a été plusieurs fois gênés par le sens respectif des termes "consulté" et "avisé". Consulté se situe en amont tandis qu'avisé signifie que la mesure a déjà été prise. S'agit-il alors d'une simple information étant entendu qu'on fait des observations à notre initiative ?
Madame LENOIR : Ce sont des questions qu'on s'est posé à de nombreuses reprises. S'il s'agit de textes spécifiques à l'élection concernée, ils doivent alors nous être soumis. En revanche, les textes plus généraux ne nous étaient pas soumis. En tout état de cause, il faut dissocier les questions essentielles des autres. On ne doit pas s'intéresser au prix du timbre, par exemple...
Monsieur ROBERT : Comment opérer cette distinction ?
Madame LENOIR : Tout ce qui concerne l'organisation de l'élection, le CSA et les règles de propagande, c'est nous. En revanche, les règles d'application pratique, ce n'est pas notre rôle. On doit être consulté sur toutes les prescriptions légales quelle que soit la nature du texte en cause ou celles qui émanent du CSA. Mais le Conseil n'a pas à se prononcer sur une circulaire du directeur général de la Poste.
Monsieur ROBERT : Quel est notre rôle en ce qui concerne la répartition des temps de parole par le CSA ?
Monsieur le Secrétaire général : On est consulté, mais se pose en aval le problème du tirage au sort.
S'agissant du II, je vous renvoie à la position du Conseil constitutionnel sur la demande du ministre de l'intérieur, qui a fait l'objet du rapport de Monsieur ABADIE en mai 1995.
II - En ce qui concerne la présentation des candidats
1 - Prise en compte des présentations
L'article 3-1 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 dispose qu'une candidature ne peut être retenue que si, parmi les signataires de sa présentation, figurent des élus d'au moins trente départements ou territoires d'outre mer. L'application de cette disposition ne peut en l'état être assurée s'agissant des membres de l'Assemblée de Corse dont le mode d'élection ne permet pas d'établir un rattachement avec un des deux départements de la collectivité territoriale de Corse. Il apparaît dans ces conditions souhaitable que cet article soit complété pour remédier à une telle lacune.
S'agissant de la certification des présentations, là encore je vous renvoie au rapport de Monsieur ABADIE.
Je propose une approche libérale, en substituant dans le texte du décret la Commission au bureau.
2. Certification des présentations
En vertu de l'article 3-1 du décret du 14 mars 1964, lorsqu'elle émane d'un membre d'une assemblée ou d'un conseil énumérés par l'article 3-1 de la loi du 6 novembre 1962, la signature de l'auteur de la présentation doit être certifiée par un membre du bureau de l'assemblée ou du conseil.
Or, d'une part, l'article 37 de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 d'orientation relative à l'administration territoriale de la République a pour effet de substituer dans les dispositions applicables à l'organisation et au fonctionnement des conseils généraux et régionaux et du conseil de Paris le mot "commission permanente" au mot "bureau" ; d'autre part, en vertu des dispositions combinées du II de l'article 38 de la même loi et
de l'article 11 de la loi du 5 juillet 1972, est par ailleurs prévue la constitution de bureaux qui ne regroupent que les membres de la commission permanente ayant reçu délégation. Les collectivités à statut spécial sont également dotées à la fois d'une commission permanente et d'un bureau.
En revanche les territoires d'outre-mer ne connaissent que l'institution de la commission permanente.
Quant à l'assemblée de la collectivité territoriale de Corse, elle ne désigne en son sein qu'un bureau en vertu de la loi n° 91-428 du 13 mai 1991.
Pour éviter toute difficulté d'interprétation et faire en sorte de ne pas restreindre les possibilités de certification aux membres de la majorité des conseils ayant obtenu délégation, le Conseil constitutionnel suggère de substituer dans le texte du décret à la mention du bureau, celle de la commission permanente sauf pour le cas où cette dernière n'existe pas.
Monsieur AMELLER : L'assertion "sauf si cette dernière n'existe pas" vise quel cas ?
Monsieur le Secrétaire général : Les territoires de l'Outre-Mer. Je lis maintenant la fin de cet alinéa.
Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a constaté qu'en pratique la personne qui présente la candidature énumère fréquemment plusieurs qualités entre lesquelles le choix à opérer pour la publicité à donner à la présentation peut être incertain alors qu'il n'est pas indifférent ; à l'inverse, lorsqu'une seule qualité est déclarée, il arrive parfois que la certification ne corresponde pas à celle-ci mais à une autre non mentionnée quoique réellement détenue. Pour remédier à ces inconvénients, il pourrait être précisé par le même article 3-1 du décret du 14 mars 1964 que la certification doit correspondre à la qualité au titre de laquelle la personne concernée déclare effectuer la présentation.
Par souci de précision et de vérification, il devrait être également ajouté à cet article que la certification doit inclure le nom, la signature à laquelle ne peuvent être substitués un cachet ou une paraphe que la qualité de la personne qui certifie.
Madame LENOIR : On doit prévoir de préciser le nom et la siqnature pour éviter le seul tampon de la mairie.
Monsieur le Secrétaire général : On peut ajouter une phrase : "Au cachet doit être jointe la signature de l'intéressé".
Monsieur ABADIE : Le cachet suffit, sans la signature. Il en va ainsi par exemple pour les pièces d'Etat civil dans les mairies. Alourdir la procédure, le jeu en vaut-il la chandelle ?
Madame LENOIR : Ce n’est pas la même chose. Il faut éviter l'utilisation un peu hâtive d’un cachet. Ce n'est pas digne de nous. C'est un engagement personnel dont il s'agit !
Monsieur ROBERT : Je suis d'accord avec Madame LENOIR. Il faut une signature manuscrite et non "la griffe".
Monsieur le Secrétaire général : Normalement l'article 3 l'impose déjà.
Monsieur ABADIE : Il y a deux parties dans la présentation. Si elle émane d'un maire : il écrit son nom et signe. Ensuite, pour la certification, le cachet suffit.
Monsieur le Secrétaire général : On remplacerait donc le dernier paragraphe par deux alinéas ainsi rédigés :"Par souci de précision et de vérification, il devrait être également ajouté à cet article que la certification doit inclure le nom, la signature manuscrite ainsi que la qualité de la personne qui certifie.
De même la signature manuscrite devrait être exigée des maires qui présentent une candidature".
(Cette rédaction est adoptée).
Le 3ème point concerne le tirage au sort et provient de deux objections que je me suis fait.
La première est relative au premier tour. Le CSA établit une grille de passage qu'il applique ensuite aux candidats. Si le tirage au sort est connu à l'avance, il est difficile de déterminer ensuite de façon "impartiale" et incontestable les tranches horaires et les grilles de passage.
La second concerne le 2ème tour, où le CSA donne la 1ère tranche horaire au candidat qui a obtenu le maximum de suffrages. D'où ma proposition : l'extension de l'ordre établi par le Conseil constitutionnel par tirage du sort aux émissions radiotélévisées.
3. Etablissement de la liste des candidats
Par une décision en date du 24 février 1981, le Conseil constitutionnel a décidé de déterminer par voie de tirage au sort l'ordre selon lequel est établie la liste des candidats à l'élection présidentielle.
Il estime que cet ordre, d'ores et déjà applicable en vertu de l'article 13 du décret du 14 mars 1964 pour l'attribution des emplacements destinés à la propagande électorale par affichage, devrait déterminer également l'ordre de passage des candidats pour les émissions radiodiffusées et télévisées de la campagne officielle.
Monsieur ABADIE : Nous devrions procéder en 2 temps : déterminer tout d'abord le nombre des candidats et ensuite établir leur liste par tirage au sort.
Monsieur le Secrétaire général : Oui, mais se pose le problème du délai, la campagne commence dès le lendemain.
Madame LENOIR : Je pense que retenir des ordres différents pour les panneaux d'affichage et le passage à la télévision n'est pas mauvais. Je suis favorable à la suppression des 2 paragraphes de la page 6.
Monsieur ROBERT : Je suis sensible à cet argument. Cela évite que le même candidat ait la meilleure ou la plus mauvaise place...
Monsieur AMELLER : C'est également mon avis.
(Les deux paragraphes sont supprimés).
Monsieur le Secrétaire général : J'en arrive au III : la campagne électorale. Le problème essentiel est celui de la compétence de la commission nationale de contrôle. Ma suggestion est d'élargir sa compétence à la période précédant le début de la campagne officielle.
1 - Compétence de la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale
Le Conseil constitutionnel constate qu'en pratique des événements déterminants dans le débat public ouvert en vue de l'élection présidentielle se déroulent avant le début de la campagne électorale officielle. La Commission nationale de contrôle a d'ailleurs dans son rapport indiqué qu'il lui paraissait irréaliste et inapproprié de limiter ses interventions à la période consécutive à cette ouverture.
Le Conseil constitutionnel qui partage cette appréciation souhaite que l'article 10 du décret du 14 mars 1964 qui fixe les pouvoirs de la Commission soit modifié en ce sens. Et pour donner la plus large portée possible à cette modification, il suggère que la Commission nationale soit constituée dès après la publication du décret fixant la date d'envoi des formulaires aux citoyens habilités par la loi à présenter un candidat.
Monsieur ABADIE : "Soit constituée et puisse intervenir" serait préférable.
Monsieur le Secrétaire général : Je crois qu'il n'y a pas d'ambiguïté.
En ce qui concerne la durée de la campagne officielle radiotélévisée, le CSA est en porte à faux par rapport au décret de 1964, s'agissant de la réduction des 2 heures prévues.
2 - Durée de la campagne officielle radiodiffusée et télévisée
En vertu de l'article 12 du décret du 14 mars 1964, les candidats disposent dans les programmes des sociétés nationales de deux heures d'émission télévisée et de deux heures d'émission radiodiffusée. La faculté n'est donnée au Conseil supérieur de l'audiovisuel de réduire cette durée que pour le premier tour et "compte tenu du nombre de candidats".
Il est apparu en 1995, comme d'ailleurs en 1988, que le Conseil supérieur était conduit pour les deux tours de l'élection à une telle réduction en partie pour des raisons techniques et dans tous les cas avec l'accord de l'ensemble des candidats concernés.
Afin d'accorder l'état du droit avec la pratique suivie, il est souhaitable que ne soit fait mention dans le texte de cet article12 que d'une durée maximale susceptible d'être réduite sans condition particulière sinon l'accord de tous les candidats concernés.
(Le paragraphe est adopté).
Monsieur le Secrétaire général : En ce qui concerne la nature des émissions, le point délicat est celui de la participation de personnalités extérieures. Ma proposition est conforme à celles du CSA et de la CNC.
Monsieur ABADIE : Je suis partisan de la suppression pure et simple de la participation aux émissions de personnes étrangères. Quant à exiger l'appartenance à un parti politique, c'est attentatoire aux libertés. Mais, en tout état de cause, la loi du 19 janvier 1995 a assimilé les comités de soutien à des formations politiques, si bien que l'objection tombe. En effet, il suffit alors d'appartenir à un comité de soutien pour participer. Donc, supprimer la restriction conduira à faire venir n'importe qui. Pour préserver la dignité de l'élection, il me semble qu'il faut l'éviter.
Monsieur ROBERT : Je suis à l'opposé de cette position. Je suis pour la solution la plus libérale. Une "utilisation personnelle" des heures d'émission, ce n'est pas forcément l'intervention personnelle du candidat.
Monsieur le Secrétaire général : En pratique, le CSA exige la présence du candidat, mais c'est effectivement discutable. En le précisant, on règle le problème.
Monsieur le Président : C'est le problème de la présence physique. En 1974, dans la célèbre émission, "CHABAN-MALRAUX", c'était une simple présence du candidat.
Monsieur AMELLER : Sur le "libéralisme" du Professeur ROBERT, je tiens à préciser qu'à mon sens, la présence physique du candidat
permet de garantir qu’il n'y aura pas déviation, et c'est gage de la bonne qualité de l'émission.
Monsieur le Président : Je suis plutôt pour le libéralisme. Mais ce qu'a dit Monsieur ABADIE sur les comités de soutien est en effet peut être suffisant.
Monsieur le Secrétaire général : La notion d'intervention personnelle est très difficile à cerner.
Monsieur RUDLOFF : Surtout à la radio, il peut s'agir d'un coup de téléphone.
Monsieur le Secrétaire général : Je vous donne lecture de ce paragraphe.
3 - Nature des émissions de la campagne officielle radiodiffusée et télévisée
L'article 12 du décret du 14 mars 1964 impose également l'utilisation personnelle par les candidats des heures d'émission sous la seule réserve d'une participation à la demande de ceux-ci des partis ou groupements politiques dont l'action s'étend à la généralité du territoire national, habilités à cette fin par la Commission nationale de contrôle.
Eu égard au souhait formulé par certains candidats que des personnes n'intervenant pas au nom de partis ou groupements politiques puissent participer à leurs émissions, cette restriction pourrait être abandonnée.
Monsieur le Président : Il n'y a qu'à supprimer la suite de la dernière phrase en s'arrêtant à "pourrait être abandonnée".
(Cette suggestion est approuvée).
(La séance est levée à 18 h 15).
Les instructions de transcription ont été communiquées aux étudiantes et aux étudiants.